МОНГОЛ УЛСЫН YНДСЭН ХУУЛИЙН ШИНЭТГЭЛ

судалгаа

НЭГ: ҮНДСЭН ХУУЛИЙН ХЭВ ЗАГВАР

Дэлхий даяар 1990 оны эхэнд өрнөсөн ардчиллын гурав дахь давалгааны хаялага дор социалист тогтолцооноос ардчилсан нийгэмд шилжих эрх зүйн үндсийг бүрдүүлэх түүхэн захиалгаар  Монголын ард түмэн бид 1992 оны шинэ Үндсэн хуулиа баталсан билээ.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хууль нь БНМАУ-ын  1924, 1940, 1960 оны Үндсэн хуулиар хориглосон, хязгаарласан хүний эрхийг сэргээн тунхаглаж, төвлөрсөн нэг намын ноёрхлыг халж, улс төрийн олон ургалч үзлийг хүлээн зөвшөөрч, төрийн эрх мэдэл хуваарилах зарчмыг баримталсан зэрэг дэвшилтэд, түүхэн ач холбогдолтой баримт бичиг юм.

Гэвч өнөөдөр судлаачдын дунд Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийг өөрчлөх шаардлагагүй, үндсэн хуулийн нөөц бололцоо шавхагдаагүй гэсэн үзэл бодолтой нэг хэсэг байхад, “нийгэм-эдийн засгийн хямрал нь үндсэн хуулийн оновчтой бус зарим зохицуулалтаас үүдэлтэй учир даруй засах, сайжруулах нь зөв гэх байр суурь”[i] бүхий судлаачид  байна.

Иймээс 1992 оны Үндсэн хуулийг шинэчлэх үндэслэл байгаа эсэх, хэрэв нэмэлт өөрчлөлт оруулах шаардлагатай бол чухам аль хэсэгт өөрчлөлт хийх вэ? гэдэг улс орны хойч ирээдүйд үлэмж үр дагавар бүхий асуултад сэтгэл хөдлөлөөр  биш, зөвхөн шинжлэх ухааны арга зүйд тулгуурласан төвч байр сууринаас нийгэм-соёлын, хүний эрхийн, төрийн байгуулалтын гэсэн гурван бүлгийг тус тусад  задлан шинжилж, судалгааны үр дүнд тулгуурлан хариулах зорилго тавин энэхүү өгүүллийг бичиж байна.

Үндсэн хууль нь түүхэн хөгжлийн явцад тухайн ард түмний нийтлэг үнэт зүйл-зорилгыг тусгасан  (1) нийгэм-соёлын,  (2) хүний эрх, эрх чөлөөний, (3) төрийн байгуулалтын гэсэн 3-н үндсэн агуулгыг нэгтгэсэн “нийгэм – улс төр – эрх зүйн[ii] суурь эх сурвалж болсон байна.

Зураг 1: Үндсэн хуулийн бүтэц


Нийгэм-соёл, эрх,эрх чөлөө, төрийн байгуулалтын дээрх гурван бүтцийг харьцуулан судалсан эрдэмтэд Үндсэн хуулийг Либерал (процедурын), Хөтөлбөр (нийгмийн), Түгээмэл үзэл баримтлал давамгайлсан үндсэн хууль гэж гурав ангилдаг[i].

Үндсэн хуулийн “Либерал” үзэл баримтлал нь хувь хүний эрх, эрх чөлөөг дээдлэх тухай чиг хандлага бөгөөд хүний эрх чөлөөг хамгаалахын тулд төрийн эрх мэдлийг хязгаарлах тухай номлол юм.

Либерал үзэл баримтлалтай үндсэн хууль нь хувь хүний эрх чөлөө – индивидуализмд суурилдаг учир Англи-Саксоны эрх зүйн тогтолцоотой орнуудад нийтлэг тохиолдог.

Харин Үндсэн хуулийн “Хөтөлбөр” үзэл баримтлал нь хувийн эрх чөлөөг нийтийн эрх ашгаар эсвэл улс төрийн үзэл суртлаар хязгаарлаж, нийтийн нэрийн өмнөөс төрийн эрх ашгийг тэргүүнд эрэмбэлдэг тул социалист тогтолцоо, эсвэл тоталитар дэглэм бүхий орнуудад ихэнхдээ тохиолдог.[ii]

Үндсэн хуулийн “Түгээмэл” үзэл баримтлал нь либерал болон хөтөлбөр үндсэн хуулийн аль алины шинжийг хадгалсан дундын хувилбарууд бөгөөд нийтээр хүлээн зөвшөөрсөн олон улсын хууль-тогтоомжийг өөрийн үндсэн хуулийн дээд эх сурвалж хэмээн үздэг байна.

1950-1970-аад оны хооронд колоничлолоос чөлөөлөгдсөн орнууд, мөн 1990 оны эхэнд ардчилалд шилжсэн пост-социалист орнууд  энэхүү загварыг сонгосон байдаг.

Монгол оронд үндсэн хуульт ёс дэлгэрсэн 100 гаруй жилийн хугацаанд Монголын ард түмэн дөрвөн Үндсэн хуулийн дор амьдарч ирсэн түүхтэй.

Иймээс Үндсэн хуулийн ач холбогдлыг тодруулах зорилгоор БНМАУ-ын  1924, 1940, 1960 оны үндсэн хуулиудын тухай товч авч үзье.

БНМАУ-ын  1924, 1940, 1960 ОНЫ ҮНДСЭН ХУУЛИЙН ХЭВ ЗАГВАР

Монгол Улсын Анхдугаар Их Хурлын Төлөөлөгчид

1924 оны 11-р сар

Монгол улсын гавьяат хуульч, доктор, профессор Б. Чимид Монгол улсын Үндсэн хуулийн түүхийг судалж үзээд (1) Социалист маягийн үндсэн хууль, (2) Ардчилсан маягийн үндсэн хуулийн үе гэж хоёр[i] хуваан авч үзсэн байдаг.

БНМАУ-ын  1924, 1940, 1960 оны Үндсэн хуулиуд нь  Эв хамтын – социалист  нийгэм журам байгуулах, түүний бүрэн ялалтыг хангах гэсэн хөтөлбөр шинж давамгайлсан нийтлэг агуулгатай болохыг эдгээр үндсэн хуулиудын оршил хэсгээс шинжлэн судалж болно.

1924 оны анхдугаар Үндсэн хуулийн хөтөлбөр хэсэгт тус улсын ирээдүйн 20 жилийн зорилгыг дараах байдлаар томьёолж байжээ:

хоёрдугаар зүйл. “Бүгд Найрамдах Монгол Ард Улсын зорилт бол хуучны эзэрхэг харгисын ёс суртлын үлдэгдлийг үндсээр устгаж, улс төрийн захиргааны явдлыг жинхэнэ ардын ёсонд нийцүүлж, шинэ ёсны Бүгд Найрамдах Улсын үндэс тулгуурыг бататган бэхжүүлнэ.

Бүх дэлхийн жинхэнэ ард түмний зорилго нь одоогийн эзэрхэг хөрөнгөтний байдлыг үндсээр нь устгаж, нийгэм журамт ба эв хамт ёс журмыг эрмэлзэх[ii]

1924 оны анхдугаар Үндсэн хууль нь анх удаа Монгол оронд төр-шашныг зааглаж, хэмжээгүй эрхт хаант засаглалаас бүгд найрамдах засаглалд шилжсэн, хүний эрх, эрх чөлөөг дээдлэх үзэл санаа агуулсан зэрэг  дэвшилтэд үзэл баримтлалтай хэдий боловч  ард түмнээ гарал угсаа, яс үндэс, нийгмийн байдал, хөрөнгө чинээ, шашин шүтлэг, үзэл бодлоор нь ялгаварлан “ …улс төрийн захиргааны явдлыг жинхэнэ ардын ёсонд нийцүүлж” “… нийгэм журамт ба эв хамт ёс журмыг эрмэлзэх” зэрэг зорилго тунхагласнаас үзэхэд энэхүү үндсэн хуулийн эх сурвалж нь 20 дугаар зуунд дэлхийг социалист, капиталист лагерьд хуваасан коммунист үзэл номлол байжээ.

Монгол оронд 1921-1940 оны хоорондох өрнөсөн улс төрийн хэлмэгдүүлэлт нь ямар нэг зүүн барууны нугалаа, алдаа завхрал, тагнуул туршуул, урвагчийг илчлэх хэрэг гэхээс илүүтэй коммунист үзэл номлолын дагуу 1924 оны Үндсэн хуулиар баталсан дээрх хөтөлбөрөө шат дараатай хэрэгжүүлсэн төлөвлөгөөт үйл ажиллагаа байжээ гэж дүгнэх эрх зүйн үндэслэл байна.

Энэ тухай хожим тайлан, илтгэлд дурдахдаа “1925 онд хувийн аж ахуйтан ардууд 87 хувь, феодал болон бусад давхарга 13 хувь байсан бол эдүгээ манай орны хүн амын 58 хувийг ажилчин, албан хаагчид, 42 хувийг хоршоолсон ард эзлэх болов.[iii] хэмээн дүгнэж байжээ.

1940 он гэхэд “жинхэнэ ард” гэсэн ангилалд багтах эрхгүй 36,0 мянган хүнийг хэлмэгдүүлэн буудан алах, хорих ялаар шийтгэснээр[iv] 1924 оны Үндсэн хуулийн “Улс төрийн хүрээний зорилт” биелсэн байна.

Энэхүү 1924 оны Үндсэн хуулийн дээрх зорилт бүрэн биелсэн болохыг 1940 оны үндсэн хуулийн нэгдүгээр бүлгийн 1 дүгээр зүйлд:

Бүгд Найрамдах Монгол Ард Улс бол эзэрхэг түрэмгий ба феодлын дарлалыг устгасан /малчин, ажилчин, сэхээтэн/ хөдөлмөрчдийн тусгаар тогтносон бөгөөд цаашид нийгэм журамд давшин орохын тулд тус орныг хөрөнгөтний бус замаар хөгжүүлэх явдлыг хангагч улс мөн.”  хэмээн тунхагласнаас тодорхой харагдаж байна.

БНМАУ-ын 1940 оны Үндсэн хуулиар цаашдын хөгжлийн хөтөлбөрөө төлөвлөхдөө “цаашид нийгэм журамд давшин орохын тулд тус орныг хөрөнгөтний бус замаар хөгжүүлэх явдлыг хангагч улс мөн.”[v] хэмээн тодорхойлжээ.

“Тус орныг хөрөнгөтний бус замаар хөгжүүлэх явдлыг хангагч” гэсэн дээрх зорилт нь 1959 он гэхэд нийт 24 сая малын сүргийн 17 сая буюу 74 орчим хувийг улс даяар 289 нэгдэлд нийгэмчлэн, хувийн өмчийг устгаснаар хөрөнгөтний бус замаар хөгжүүлэх хөтөлбөр амьдралд хэрэгжсэн байна.

Ийнхүү хувийн өмчийг нийгэмчлэх хөтөлбөр амжилттай хэрэгжсэнээр БНМАУ-ын 1940 оны Үндсэн хуульд цохон тэмдэглэсэн “Эдийн засгийн хүрээний зорилт” бүрэн биелсэн гэж үзэж болно.

Энэ тухай 1960 оны үндсэн хуулийн хоёрдугаар бүлгийн  “Төрийн эдийн засгийн үндсэн зарчим ба үүрэг” гэсэн  наймдугаар зүйлд:

Бүгд Найрамдах Монгол Ард Улсын эдийн засгийн үндэс бол хөдөлмөрчид олон жил шаргуу тэмцэн, үйлдвэрлэлийн хэрэгслийг хувьдаа өмчлөх журмыг халж хүн хүнээ мөлжих ёсыг устгасны үрээр тогтсон социалист системийн аж ахуй үйлдвэрлэлийн хэрэгслийн нийтээрээ өмчлөх социалист өмч мөн.[vi] хэмээн бататган өгүүлжээ.

1960 онд нам, засгаас өнгөрсөн 20 жилийн ололт амжилт, алдаа дутагдлаа дүгнэн, ирээдүйн хөгжлийн урт хугацааны хөтөлбөр боловсруулсан байдаг.

БНМАУ-ын ирээдүйн хөгжлийн чиг хандлагыг 1960 оны Үндсэн хуулийн 14 дүгээр зүйлд:

Социалист төр нь нийгмийн социалист өмчийг хамгаалж бэхжүүлэх, аж ахуйн соёлын байгуулалтад нийгмийн бүх гишүүдийг идэвхтэй оролцуулах, хөдөлмөрийн социалист сахилгыг бүх аргаар бэхжүүлэх, улс орныг империалист түрэмгийллээс батлан хамгаалах явдлыг зохион байгуулна.” гэж тусгажээ.

БНМАУ-ын 1960-аас 1990 оны хөгжлийн үе бол нэг талаас  1960 оны Үндсэн хуульд заасан “социалист ухамсар-сахилга” бүхий иргэдийг төлөвшүүлэх, нөгөө талаас социализмын материал-техникийн бааз байгуулах гэсэн тав, таван жилээр төлөвлөсөн нийгэм-эдийн засгийн бодлогууд шат дараалалтай хэрэгжсэн түүхэн цаг үе юм.

Энэ тухай 1958 оны МАХН-ын гурав дахь программд “тус орны эдийн засагт байгаа феодализмын үлдэгдлийг бүрмөсөн устгахад, хүн ардын мэдрэлд байгаа феодализмын үлдэгдэлтэй тэмцэж, улмаар нийгэм журамд орох явдлыг бэлтгэхийн тулд тус орныг капиталын ёсны биш замаар хөгжүүлэх явдлыг хангах[vii] хэмээн тодорхойлж байжээ.

1960-аас 1990 оны хооронд хэрэгжүүлсэн нийгэм-эдийн засгийн бодлогуудын үр дүнд соёл-урлаг, боловсрол-мэргэжил, эрүүл мэнд, эдийн засгийн  салбарт хүрсэн амжилт-бүтээл нь 1990 оноос хойших Монгол улсын нийгэм-эдийн засгийн хөгжлийн бааз-суурь болсон юм.

Өөрөөр хэлбэл, БНМАУ-ын 1960 оны Үндсэн хуульд тусгагдсан  “Нийгэм-Соёлын хүрээний” зорилтууд багагүй үр дүнд хүрсэн ажээ.

БНМАУ-ын  1924, 1940, 1960 оны эдгээр үндсэн хуулиуд хүний эрхийн тухайд хүнийг “гарал угсаа, яс үндэс, нийгмийн байдал, хөрөнгө чинээ, шашин шүтлэг, үзэл бодлоор” нь ялгаварлан,  дан ганц социалист Марксист-Ленинист үзэл онол, ухамсар, зөвхөн ажилчин, малчин, сэхээтэн гэсэн нийгмийн давхаргыг хүлээн зөвшөөрдөг нийтлэг талтай байлаа.

Мөн төрийн байгуулалтын хувьд төрийн эрх мэдлийг эрх мэдэл хуваарилах зарчмаар биш, улс төрийн нэг намын удирдлагад төрийн эрх мэдлийг төвлөрүүлсэн, тоталитар (дарангуй) тогтолцооны эрх зүйн эх сурвалж болж байсны хувьд БНМАУ-ын Үндсэн хуулиуд нь социалист маягийн Хөтөлбөр үндсэн хууль байжээ гэж дүгнэх үндэслэлтэй байна.

Эцэст нь, БНМАУ-ын  1924, 1940, 1960 оны социалист Үндсэн хуулиуд нь Италийн Флоренцийн Их сургуулийн профессор Ж. Сарторийн ангиллаар “хуурмаг үндсэн хуул”[viii]-ийн төрөлд хамаардаг боловч   Монгол Улсын 1992 оны шинэ Үндсэн хуулийн бааз-суурь болсон түүхэн ач холбогдлыг үгүйсгэх эрхгүй билээ.

МОНГОЛ УЛСЫН 1992 ОНЫ ҮНДСЭН ХУУЛИЙН ХЭВ ЗАГВАР

А. Монголын ард түмний нийгэм-соёлын  үнэт зүйл – зорилго

Аливаа улсын Үндсэн хууль бол тухайн ард түмний хүсэл зоригийн илэрхийлэл, хамтран амьдрах гэрээ болохын хувьд нийтлэг үнэт зүйл-зорилгыг хамгийн эхэнд тусгасан байдаг.

Өөрөөр хэлбэл Үндсэн хуулийн оршил хэсэг нь тухайн ард түмэн ямар улс төр, эдийн засаг, нийгэм-соёл, хууль, ёс суртахууны үнэт зүйлийг эрхэмлэж байгааг тусгасан хөтөлбөр хэсэг юм.

Хөтөлбөр хэсэгт оршлоос гадна “Бүхэн эрхт байдал” хэмээх тухайн улсын онцлогийг  (identity) тодорхойлсон бүлгийг багтаан авч үздэг.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хууль нь :

“Монголын ард түмэн бид:

– улсынхаа тусгаар тогтнол, бүрэн эрхт байдлыг бататган бэхжүүлж,

– хүний эрх, эрх чөлөө, шударга ёс, үндэснийхээ эв нэгдлийг эрхэмлэн дээдэлж,

– төрт ёс, түүх, соёлынхоо уламжлалыг нандигнан өвлөж,

– хүн төрөлхтний соёл иргэншлийн ололтыг хүндэтгэн үзэж,

– эх орондоо хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгоно. Үүний учир Монгол Улсын Үндсэн хуулийг даяар олноо зарлан тунхаглаж байна”[i] гэсэн оршил хэсгээр эхэлдэг.

Үндсэн хуулийн оршил бол тухайн үндсэн хуулийн хураангуй агуулга юм.

Өнөөдрийн байдлаар дэлхийн 190 гаруй тусгаар улсын Үндсэн хуулийн 85 % гаруй хувьд оршил гэж үзэж болохоор агуулга бүхий хэсэг байна хэмээн судлаачид үздэг.

Үндсэн хуулийн оршил болон бүрэн эрхт байдлын агуулгаар үндсэн хуулийн хэв загварыг тогтоодог.

Иймээс судлаачид Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалыг судлан дэлхийн улс орнуудыг (1)Либерал, (2)Хөтөлбөр, (3)Түгээмэл хандлага бүхий Үндсэн хуультай гэсэн гурван загварт хуваан авч үздэг.

Хүснэгт 1: Үндсэн хуулийн хэв загвар

Либерал

Түгээмэл

Хөтөлбөр

Цэвэр Процедурын үндсэн хууль

Процедурын болон Хөтөлбөр үндсэн хуулийн дундын хувилбар

Цэвэр Нийгмийн үндсэн хууль

АНУ-ын Вашингтоны их сургуулийн профессор  Дэвид С. Лоо дэлхийн улс орнуудын үндсэн хуулийг харьцуулан судалж,  Либерал, Хөтөлбөр, Түгээмэл  гэсэн хандлагад хуваах нөхцөл, шалгуур үзүүлэлтүүдийг   програмчилж,  өгөгдлөө “хиймэл оюун”-ны тусламжтай боловсруулах арга ашигласан байна.

Профессор  Дэвид С. Лоогийн судалгааны ажлын үр дүнд Үндсэн хуулийн хандлага тус бүрийн дэлгэрэнгүй үнэлгээ гаргасан байна.

Хүснэгт 2: Үндсэн хуулийн Либерал хандлага

Хамгийн их Либерал хандлагатай загварХамгийн бага Либерал хандлагатай загвар
Англи0.9959Хойд Солонгос0.0013
Австрали0.9912Хятад улс0.0015
Тонга0.9705Вьетнам0.0021
Бруней0.9227Никарагуа0.0029
Шинэ Зеланд0.8891Серби0.0038
Йордан0.8741Конго, Дем0.0040
Канад0.8324Зүүн-Тимор0.0041
Лихтенштейн0.8242Того0.0044
Тайланд0.6441Чад0.0048
Самоа0.5561Нигери0.0051

Хүснэгт 3: Үндсэн хуулийн Хөтөлбөр хандлага

Хамгийг их Нийгмийн хандлагатай загварХамгийг бага Нийгмийн хандлагатай загвар
Хятад0.9897Англи0.0018
Хойд Солонгос0.9870Австрали0.0024
Вьетнам0.9774Тонга0.0079
Куба0.9039Бруней0.0093
Иран0.8802Канад0.0098
Лаос0.8752Доминика0.0126
Мьянмар0.8592Сент-Люси0.0133
Кабо Верд0.8314Тринидад ба Тобаго0.0143
Зүүн-Тимор0.8062Антигуа ба Барбуда0.0147
Сан Томе ба Принсип0.8017Сент-Винсент Гренадин0.0154

 Хүснэгт 4: Үндсэн хуулийн Түгээмэл хандлага

Хамгийг их Түгээмэл  хандлагатай загварХамгийг бага Түгээмэл  хандлагатай загвар
Фижи0.9545Англи0.0023
Гренада0.9422Австрали0.0065
Орос0.9311Хятад улс0.0088
Болгар0.9293Хойд Солонгос0.0118
ICCPR0.9269Вьетнам0.0205
Чех улс0.9256Тонга0.0216
Тринидад ба Тобаго0.9219Тайланд0.0414
ICESCR0.9186Мьянмар0.0641
Маршаллын арлууд0.9162Бруней0.0680
Кени0.9141Шинэ Зеланд0.0796

ICCPR –  Иргэний болон улс төрийн эрхийн тухай олон улсын пакт, ICESCR –  Эдийн Засаг, Нийгэм, Соёлын Эрхийн Тухай Олон Улсын Пакт

Улс орнуудын Үндсэн хуулийн хандлагыг тухайн орны Улс төрийн үзэл суртал, чиг баримжаатай харьцуулан судалж үзэхэд профессор  Дэвид С. Лоогийн судалгаатай маш төстэй үр дүн гарч байна.

Улс төрийн Либерал үзэл номлол Үндсэн хуулийн Либерал хандлагатай, Реалист үзэл номлол Хөтөлбөр хандлагатай, Конструктивист үзэл номлол Түгээмэл хандлагатай[i] тохирч байна.

Конструктивист үзэл номлол гэдэг нь мөн Үндсэн хуулийн түгээмэл хандлагатай адилхан Либерал болон Реалист үзэл номлолын давуу талуудын авч, утгачилбал нэгтгэж угсарсан гэдэг утга илэрхийлдэг аж.

Профессор Дэвид С. Лоо Монгол улсын 1992 оны үндсэн хуулийн агуулгыг судлаад, түгээмэл хандлагатай үндсэн хууль гэж дүгнэжээ.

Хүснэгт 5: Монгол улсын Үндсэн хуулийн хандлага[i]

  Либерал Нийгэм Түгээмэл 
Гурван хандлагын хамгийн өндөр0.99590.98970.9545
Гурван хандлагын хамгийн бага0.00130.00180.0023
Гурван хандлагын дундаж үзүүлэлт0.12380.31190.5643
Монгол Улс0.03200.29620.6718

Дээрх харьцуулалтаас дүгнэхэд Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хууль нь либерал болон хөтөлбөр хандлагын дунджаас доогуур, харин түгээмэл хандлагын дунджаас дээгүүр оноо авчээ.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн оршилд “ эх орондоо хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгоно.” хэмээн заасан нь Үндсэн хуулийн “түгээмэл хандлага” буюу улс төрийн “Конструктивист” үзэл номлолын илэрхийлэл юм.

Монгол улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал ямар учраас түгээмэл хандлага гэсэн ангилалд орсныг тайлбарлахын тулд Үндсэн хуулийн дараах заалтуудыг иш татъя.

Монгол улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн Бүрэн эрхт байдлын нэгдүгээр бүлгийн гуравдугаар зүйлийн 1-д :

Монгол Улсад засгийн бүх эрх мэдэл ард түмний мэдэлд байна. Монголын ард түмэн төрийн үйл хэрэгт шууд оролцож, мөн сонгож байгуулсан төрийн эрх барих төлөөлөгчдийн байгууллагаараа уламжлан энэхүү эрхээ эдэлнэ.“,

Тавдугаар зүйлийн 1-д:

Монгол Улс дэлхийн эдийн засгийн хөгжлийн түгээмэл хандлага, өөрийн орны өвөрмөц онцлогт нийцсэн олон хэвшил бүхий эдийн засагтай байна.“, Мөн  зүйлийн 2-т ” Төр нь нийтийн болон хувийн өмчийн аливаа хэлбэрийг хүлээн зөвшөөрч, өмчлөгчийн эрхийг хуулиар хамгаална.“… хэмээн улс төр – эдийн засгийн либерал зарчмуудыг тунхаглажээ.

Гэтэл тавдугаар зүйлийн 4-д:

Төр нь үндэсний эдийн засгийн аюулгүй байдал, аж ахуйн бүх хэвшлийн болон хүн амын нийгмийн хөгжлийг хангах зорилгод нийцүүлэн эдийн засгийг зохицуулна.

Зургаадугаар зүйлийн 2-д:

Монгол улсын иргэдэд өмчлүүлснээс бусад газар, түүнчлэн газрын хэвлий, түүний баялаг, ой, усны нөөц, ан амьтан төрийн өмч мөн.” …

гэсэн заалтаас үзэхэд Монголын ард түмэн 1992 оны Үндсэн хуулиар төрийн зохицуулалттай, олон хэвшил бүхий эдийн засагтай орон байхаар тунхагласан нь дан ганц хувь хүний эрх, эрх чөлөөг дээдэлсэн “цэвэр либерал” болон зөвхөн төр-нийгмийн эрх ашгийг хамгаалсан “туйлширсан хөтөлбөр”  үзэл баримтлал бүхий үндсэн хуулиас татгалзаж, харин энэ хоёр хэв загварын аль алины онцлогийг шингээсэн “түгээмэл” хандлагыг сонгожээ.

Үндсэн хуулийн “түгээмэл” загвар нь нийтээр хүлээн зөвшөөрсөн олон улсын хууль-тогтоомжийг өөрийн үндсэн хуулийн дээд эх сурвалж хэмээн үздэг.

Олон улсын хууль-тогтоомжийн тухай Монгол улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн аравдугаар зүйлийн 1-д:

Монгол Улс олон улсын эрх зүйн нийтээр хүлээн зөвшөөрсөн хэм хэмжээ, зарчмыг баримталж энхийг эрхэмлэсэн гадаад бодлого явуулна.

Мөн зүйлийн 3-д:

Монгол Улсын олон улсын гэрээ нь соёрхон баталсан буюу нэгдэн орсон тухай хууль хүчин төгөлдөр болмогц дотоодын хууль тогтоомжийн нэгэн адил үйлчилнэ.” хэмээн тус тус заажээ.

Аливаа улс төрийн үзэл номлолын цаана эцэстээ өмчийн харилцааны асуудал яригддаг.

Либерал Үндсэн хуультай улсад хувь хүний эдийн засгийн эрх чөлөө, тодорхой хэлбэл газар эзэмших өмчлөлийн эрх газрын гадаргуугаас гадна түүний хэвлийд буй баялаг мөн хамаардаг.

Эсрэгээрээ Хөтөлбөр Үндсэн хуультай буюу Реалист улс төрийн номлолтой улсад амины өмчөөс бусад нь төр, олон нийтийн өмч хэмээн үздэг.

 Харин Түгээмэл Үндсэн хуультай буюу Конструктивист улс төрийн номлолтой  оронд газрын гадаргуу л зөвхөн тухайн иргэний эзэмшил, өмчлөлд хамаараахаас биш, газрын хэвлий дор байгаа баялаг бол нийт ард түмний мэдэлд, төрийн хамгаалалтад байдаг.

Мөн эдгээрийн хандлагуудын холимог  хувилбар цөөнгүй байна. Тухайлбал, БНХАУ бол Улс төрийн  Реалист үзэл номлол, Хөтөлбөр Үндсэн хуультай боловч эдийн засгийн хувьд Либерал бодлого баримталдаг орон юм.

Монгол улс 1990 оноос хойш Ардчилалд шилжсэн энэ хугацаанд улс төр, эдийн засгийн либерал бодлого баримталсан боловч либерал шинэчлэл өөрөө Монгол Улсын Үндсэн хуулиар хязгаарлагдаж байгаа юм.

Учир нь Монгол Улс бол нэг үндэстнээс бүрдсэн, суурин амьдрахын зэрэгцээ нүүдлийн соёл, уламжлалтай орон учраас газар эзэмших, ашиглах, өмчлөх болон бусад эрхийн асуудалд өвөрмөц холимог хандлага баримталж иржээ.

Монгол Улсын 1992 оны үндсэн хуулийн оршилд тунхагласан ”эх орондоо хүмүүнлэг, иргэний ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгоно“ хэмээх хөтөлбөр бодит амьдрал дээр биелэх эсэх нь төрийн байгуулалтын бүлэгт улс төрийн системийн шийдвэр гаргах институцийн чиг-үүргийн хуваарь, дэд системийн чиг-үүргийн чадамжаас шууд хамаарна.

Б. Хүний эрх, эрх чөлөө

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн хүний эрх, эрх чөлөөний тухай бүлгийн үзэл баримтлал нь олон улсын эрх зүйн эх сурвалжид тулгуурласан байдаг.

Монгол Улсын Үндсэн хуулийн хүний эрх, эрх чөлөөний тухай хоёр дугаар бүлгийг бичихдээ: Францын Үндэсний хурлаар 1789 оны 8 дугаар сарын 26-ны өдөр баталсан “Хүний ба Иргэний Эрхийн Тунхаглал“,

НҮБ-ын Ерөнхий Ассамблейн 1942 оны 12 дугаар сарын 10-нд баталсан “Хүний эрхийн түгээмэл тунхаглал“,

1966 оны 12 дугаар сарын 19-д баталсан “Иргэний болон улс төрийн эрхийн тухай олон улсын пакт“, болон “Эдийн засаг нийгэм, соёлын эрхийн тухай олон улсын пакт“-ыг эх сурвалж болгосон байдаг.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн хүний эрх, эрх чөлөөний тухай бүлгийг судалсан доктор Ч. Өнөрбаяр “Үндсэн хуульт ёсны хөгжил, түүний чиг хандлага” бүтээлдээ дараах 4 зүйлийг цохон тэмдэглэсэн байна.

Нэгдүгээрт,  хүний эрх, эрх чөлөөний бүлгийг төрийн байгуулалтын бүлгээс өмнө нь гаргаж, хүний эрх бол төрөлх, салшгүй зүйл, харин төрийн байгуулал нь түүнийг хүндэтгэж, хамгаалахын тулд ажилладаг гэдгийг хууль зүйн техникийн хувьд шийдэж чадсан.”

Хоёрдугаарт, хүний эрх, эрх чөлөөг дээдлэх нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим болохыг хүлээн зөвшөөрч, тус хуулийн 19 дүгээр зүйлийн 1-д : Төрөөс хүний эрх, эрх чөлөөг хангахуйц эдийн засаг, нийгэм, хууль зүйн болон бусад баталгааг бүрдүүлэх, хүний эрх, эрх чөлөөг зөрчихтэй тэмцэх, хөндөгдсөн эрхийг сэргээн эдлүүлэх үүргийг иргэнийхээ өмнө хариуцан, хэмээн төр засагт анх удаа үүрэг хүлээлгэсэн.”

Гуравдугаарт, онц байдал дайны байдал зарласан тохиолдолд Үндсэн хууль, бусад хуульд заасан хүний эрх, эрх чөлөөг гагцхүү хуулиар хязгаарлах тухай Үндсэн хуульт ёсны суурь зарчмыг хуульчлан тогтоож, амьд явах, итгэл үнэмшилтэй байх, шашин шүтэх, эс шүтэх, түүнчлэн эрүү шүүлт тулгах, хүнлэг бус, хэрцгий хандахаас хамгаалагдсан байх үндсэн эрхүүдийг үл хөндөгдөх эрх болохыг хүлээн зөвшөөрч, баталгаажуулсан.

-“Дөрөвдүгээрт, төрөөс үндсэн эрхийг хязгаарлахад зайлшгүй баримтлах ёстой Үндсэн хуульт ёсны нэг шаардлага бол эрх зүйт ёсны үндсэн зарчмуудыг Үндсэн хуулийн 26 дугаар зүйлийн 24-д: өөрийгөө өмгөөлөх, хууль зүйн туслалцаа авах, нотлох баримтыг шалгуулах, шударга шүүхээр шүүлгэх, хэргээ шүүх ажиллагаанд биеэр оролцох, шүүхийн шийдвэрийг давж заалдах,.. эрхтэй, Гэм буруутай нь хуулийн дагуу шүүхээр нотлогдох хүртэл хэнийг ч гэмт хэрэг үйлдсэн гэм буруутайд тооцож үл болно,хэмээн бэхжүүлж өгсөн байна.”[i]

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хууль нь БНМАУ-н 1924,1940,1960 оны үндсэн хуульд тунхаг шинжтэй байсан хүний эрх, эрх чөлөөг  “үндэс, хэл, арьсны өнгө, нас, хүйс, нийгмийн гарал, байдал, хөрөнгө чинээ, эрхэлсэн ажил, албан тушаал, шашин шүтлэг, үзэл бодол, боловсролоор нь ялгаварлан гадуурхахгүй” эдлэх хууль зүйн бололцоог бүрдүүлснээрээ өмнөх социалист-хөтөлбөр үндсэн хуулиудаас үзэл баримтлалын ялгаатай юм.

Хүний эрх, эрх чөлөөг дээдэлсэн, баталгаажуулсан заалт  Үндсэн хуульд тунхагласнаар тухайн орон ардчилсан орон гэсэн үг биш юм.

Төрөөс хүний эрхийг хамгаалах үүрэг хүлээхээс илүү хүний эрх, эрх чөлөөний баталгаа бодиттой эсэхийн гол хэмжүүр бол тухайн нийгэмд шударга ёс тогтсон уу, үггүй юу гэдэг асуудал юм.

Тухайн нийгэмд эрх, эрх чөлөө, тэгш байдал, шударга ёс гэсэн ардчиллын үнэт зүйлийг бэхжүүлэхийн тулд Нэгд, төрийн эрх мэдлийг хуваарилах, Хоёрт, эрх мэдэл хооронд чиг үүргийн хяналт- тэнцвэр тогтоох нь нэн чухал юм.

1789 оны 8 дугаар сарын 26-ны өдөр батлагдсан Францын “Хүний ба Иргэний Эрхийн Тунхаглал”-ын арван зургаадугаар зүйлд:

Нийгэм нь тодорхой эрх мэдлийн хуваарилалтгүй, хүн эрхээ эдлэх нөхцөлийг үл хангасан бол үндсэн хуульгүй байна.[ii] гэсэн үг хэмээн тунхаглажээ.

Энэхүү тунхаглалд заасан хүний эрх, эрх чөлөөг хамгаалах нөхцлийг хангахын тулд  үндсэн хуулийн төрийн байгуулалтын бүлэгт “төрийн эрх мэдлийг хуваарилах зарчим”-ыг баримтлан Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх, Шүүх эрх мэдлийн институцийн эрх, үүргийг харилцан тэнцвэртэй, хяналт хязгаартай тогтоох шаардлага тавигдаг.

Өөрөөр хэлбэл, төрийн байгуулалтын бүлэгт хүний эрх, эрх чөлөөг хамгаалахын тулд төрийн тогтолцооны аль нэг институцид эрх мэдэл төвлөрөх гажуудлыг хязгаарлах, эрх мэдлийг тараах, хүч нөлөөг сулруулах арга зарчим хэрэгжүүлэх шаардлага урган гардаг.

Эсрэгээрээ, аливаа ард түмний улс төр, эдийн засаг, нийгэм-соёлын хүсэл зоригийн хөтөлбөр бодит амьдрал дээр биелэх эсэх нь төрийн байгуулалтын бүлэгт улс төрийн системийн шийдвэр гаргах институцийн чиг-үүргийн хуваарийг системийн зорилгод зангидах, дэд системийн чиг-үүргийн чадамжийн чанарыг сайжруулах зэрэг дотоод хүчин зүйлсээс хамаарна гэдгийг өмнө дурдсан.

Дээрх хос зорилтоос дүгнэхэд төрийн байгуулалтын бүлгийн ач холбогдол үлэмж бөгөөд  хэд хэдэн шинжлэх ухааны огтлолцол, чиглэлээс судлах, хэлэлцэх ёстой асуудал юм.

ХОЁР: МОНГОЛ УЛСЫН ТӨРИЙН ТОГТОЛЦОО

БНМАУ-н 1924, 1940, 1960 оны үндсэн хуулиуд нь улс төрийн нэг намд төрийн эрх мэдлийг төвлөрүүлсэн, тоталитар (дарангуй) тогтолцооны эрх зүйн эх сурвалж болж байсан бол Монгол улсын 1992 оны Үндсэн хууль нь анх удаа олон ургалч үзэл, олон намын тогтолцоог хүлээн зөвшөөрсөн юм.

Монгол улс 1921-1990 оны хооронд 70 гаруй жил нэг намын тогтолцоотой социалист орон байсан түүхтэй. Төрийн эрх мэдэл улс төрийн нэг намд төвлөрсөн тогтолцоотой нийгэмд  нам төвтэй төрийн тогтолцоо байдаг бөгөөд ийм нийгэмд улс төрийн нам дараах дөрвөн үндсэн үүрэг гүйцэтгэдэг:

Нэг: улс төрийн бодлого боловсруулах, гүйцэтгэх,

Хоёр: хянан шалгах ажлыг хэрэгжүүлэх,

Гурав: боловсон хүчнийг (хүний нөөцийг) сонгох, томилох.

Дөрөв: улс төрийн сонгуульд ард түмний оролцоог хангах, идэвхийг өрнүүлэх ажлыг гардан зохион байгуулах,

Монгол улсын 1992 оны үндсэн хуулиар нам төвтэй тогтолцооноос төр төвтэй улс төрийн байгуулалд шилжсэнээр улс төрийн нам улс орны хөгжлийн бодлого боловсруулах, хэрэгжүүлэх, хянах үүргээс угтаа чөлөөлөгджээ.

Мөн түүнчлэн Төрийн албаны тухай хууль батлагдсанаар төрийн боловсон хүчнийг бэлтгэх сонгон шалгаруулах, томилох эрх, үүрэггүй болсон юм.

Монгол улсын 1992 оны үндсэн хуулийн үзэл баримтлалаас харвал улс төрийн нам нь ард түмний хүсэл зоригийг хууль тогтоох үйл ажиллагаанд тусгахын тулд сонгуулийн үйл ажиллагаанд олон түмний оролцоог хангах, хууль тогтоох байгууллагад олонхийн суудал авсан бол гүйцэтгэх засаглалын тэргүүнийг дэвшүүлэх зэрэг төр, ард түмнийг холбогч “гүүр”-ийн үүрэгтэй  болов.

Энэхүү улс төрийн намын чиг үүргийн талаар Профессор Ханс Кельзен ” Мөн чанарын хувьд улс төрийн намын зохион байгуулалт бий болохоос өмнө ард түмэн тогтвортой оршин тогтнох улс төрийн хүч гэж  тооцоход хэцүү байлаа. Харин ардчиллын хөгжлийн шатанд төр тусгаарлагдсан иргэдээ намын зохион байгуулалт хэлбэрээр нийгмийн харилцаанд оролцуулах болсон учир ард түмэн бол нийгмийн хүч гэж тодорхойлдог нь огтхон ч санамсаргүй хэрэг биш юм.[i] хэмээн 100 гаруй жилийн өмнө тэмдэглэж байжээ.

1992 оны Үндсэн хуулиар Монголын төр нь бодлого, боловсон хүчний асуудлаа улс төрийн намаас ангид шийдвэрлэдэг парламентын тогтолцоог сонгосон боловч төр нь бүхэл цогц систем гэдэг утгаараа хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийн салаа мөчир, тэдгээрийн дотоод чиг-үүргийн тэнцвэрийг хангах хяналтын институцийн асуудалд нэн ерөнхий хандсан дутагдал ажиглагдаг.

Энэхүү төрийн эрх мэдлийн салаа мөчир, тэдгээрийн дотоод чиг-үүргийн тэнцвэрийг хангах хяналтын институцийн бүтэц тодорхой биш байдалтай орхигдсон сул орон зайг (хийдлийг)  парламентад олонхийн суудал авсан нам эзэлснээр, төрийн эрх мэдэл улс төрийн намд хэт төвлөрч, хуучин хүчирхэг нам төвтэй тогтолцоо дахин сэргэжээ.

Өөрөөр хэлбэл, Монголын улсын төрийн тогтолцоо албан бус хэлбэрээр буцаад хуучин нэг намын ноёрхлын үетэй адил улс төрийн нам-бүлэг төрийн бодлогыг тодорхойлох, боловсон хүчнийг сонгох, томилох эрхийг өөртөө төвлөрүүлсэн байна.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн гуравдугаар бүлгийн 24 дүгээр зүйлд заасан УИХ-ын “18-н онцгой бүрэн эрх”[ii] бодит амьдрал дээр УИХ-д олонхийн суудал авсан намын онцгой бүрэн эрх болж хувирсан юм.

Товчоор хэлбэл, төр, эрх зүйн шинжлэх ухааны профессор Ханс Кельзений хэлсэн “улс төрийн нам ердөө л сонирхлоор нэгдсэн хүмүүсийн нэгдэл, холбоо учраас хувийн ашиг сонирхолд суурилна гэсэн үг, харин төр бүх нийтийн ашиг сонирхлыг илэрхийлэх учир бүлгийн сонирхол буюу улс төрийн намын сонирхлоос дээгүүрт тавигдаж, тэднийг зохицуулах ёстой[iii] гэсэн төрөөс улс төрийн намтай харилцах зарчмыг гажуудуулсан байна.

Монголчууд бид 1992 онд хөтөлбөр үндсэн хуулиас татгалзаж, түгээмэл үндсэн хуульд шилжих үедээ өмнөө тодорхой зорилго бүхий системийн хувьд төрийн тогтолцооны бүтэц, чиг-үүргийг шинэ үзэл баримтлалд нийцүүлсэн шинэчлэл хийх ёстой байжээ.

1992 оны шинэ Үндсэн хууль бүтээхдээ  хүний эрх, эрх чөлөөг дээдэлсэн Ш. Л. Монтескьюгийн төрийн эрх мэдлийг хуваарилах зарчмыг баримталсан боловч системийн онолын талаас авч үзвэл Монгол төр нь бие даасан системийн хувьд төрийн тогтолцооны дэд системүүдийн чиг-үүрэг, хоорондын харилцан шүтэлцээ, уялдааг хангах асуудлыг орхигдуулжээ.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн гуравдугаар бүлэгт төрийн байгуулалтыг хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх гэсэн салаа мөчирт тусгаарлаад орхилгүй, цааш нь төрийн  нийгмийн удирдлагыг (менежмент) гүйцэтгэх чиг-үүргийг тодруулж, шийдвэр гаргах процессын  бүтээмжтэй  загварыг институцчлэх шаардлагатай  байсан юм.

Хүснэгт 6: Төрийн байгуулалтын механизм

Үндсэн хуулийн зорилгоТөрийн байгуулалтын улс төр, хууль зүйн механизм
Хүний эрх, эрх чөлөөТөрийн эрх мэдлийн хуваарилалт
ХөтөлбөрТөрийн байгууламжийн функциональ чиг-үүргийн тэнцвэр

Үндсэн хуулийн төрийн байгуулалтын бүлэгт “хүний эрх,эрх чөлөө”-г хамгаалах зорилгоор төрийн эрх мэдэл хуваарилах “хяналт-тэнцвэр”-ийн (check and balance)   зарчимд илүү ач холбогдолтой хандсан бол “Түгээмэл” шинж давамгайлсан гэж үздэг.

Харин хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийн тус тусын дотоод бүтцийг үндсэн хуульд тунхагласан “хөтөлбөр-зорилго”-ыг хэрэгжүүлэх чадамжийг харгалзан чиг-үүргийн тодруулсан тогтолцоог “функциональ” шинж давамгайлсан[4] байна гэдэг.

Иймээс төрийн эрх мэдлийг хуваарилах тухай, төр нь бүхэл систем гэдэг утгаар түүний дэд системүүдийн чиг-үүргийг хэрхэн харилцан тэнцвэртэй тогтоох тухай онол, сургаалын түүхийг судлахгүйгээр төрийн байгууламжийн дотоод үйл ажиллагааны зарчим, механизмыг задлан шинжлэх боломжгүй юм.

Төрийн эрх мэдэл хуваарилах орчин үеийн сургаал

Төрийн эрх мэдлийг хуваарилах онол, сургаалыг цаг хугацаа, агуулгаар нь эртний болон орчин үеийн гэж ангилж үздэг.

Эртний грекийн гүн ухаантан Аристотелийн төрийн эрх мэдлийг нийгмийн ангиуд хооронд хуваарилж, нийгмийн анги бүр өөр өөрсдийн чиг-үүргийг төрийн тогтолцоонд гүйцэтгэсэн  засаглал нь хамгийн шилдэг төр гэсэн номлолыг төрийн эрх мэдэл хуваарилах эртний сургаал гэдэг.

Харин төрийн эрх мэдлийг хуваарилах орчин үеийн онол, сургаал нь анх Английн улс төр судлаач Жеймс Харрингтоны төрийн эрх мэдлийг нийгмийн анги хооронд биш, төрийн тогтолцоог үйл ажиллагааны төрлөөр[i] нь ангилж хуваарилах ёстой гэсэн үзлээс эхлэн, Английн гүн ухаантан Жон Локкын төрийн эрх мэдлийг хууль тогтоох, гүйцэтгэх засаглалд хуваах нь зүйтэй[ii] гэсэн сургаалаар баяжин,  эцэст нь Францын хуульч Ш.Л. Монтескью шүүх эрх мэдлийг хууль тогтоох болон гүйцэтгэх эрх мэдлээс тусгаарлан, эдгээр гурван эрх мэдлийн хооронд “хяналт-тэнцвэр”-ийн (check and balance)  зарчмаар тэнцвэржүүлэх тухай 1748 онд “Хуулийн Амин Сүнс”  бүтээлдээ цэгцтэй боловсруулснаар улс төр, үндсэн хуулийн эрх зүйн шинжлэх ухааны эргэлтэд орсон байна.

Ш. Л. Монтескью төрийн эрх мэдлийг хуваарилах тухай Хуулийн амин сүнс бүтээлийнхээ 11 дүгээр дэвтрийн VI дугаар бүлэгт тайлбарлахдаа:

“Аль ч улсад гурван төрлийн засаглал буй. Эдгээр нь хууль тогтоох засаглал, гүйцэтгэх засаглал, шүүх эрх мэдэл болно.”

“Хэрэв хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглал хоёулаа ганц хүний юм уу нэг байгууллагын гарт орох аваас эрх чөлөө гэж байхгүй.”

“Хэрэв хууль тогтоох үйл ажиллагаа гүйцэтгэх болон шүүх эрх мэдлээс ангид бус бол эрх чөлөө мөн л байхгүй гэсэн үг. “

“Хэрэв шүүх эрх мэдэл гүйцэтгэх засаглалтай нэгдэх аваас шүүгчид дарангуйлагч болж хувирах нь буй.”

“Хэрэв ганц хүнд юм уу түшмэд, язгууртнууд, эсвэл жирийн хүмүүсээс бүрдсэн нэг байгууллагад  (1) хууль тогтоодог, (2) улсын шинж чанартай тогтоол зааврыг хэрэгжүүлдэг, (3) гэмт хэрэг, иргэдийн зарга заалхайг шүүдэг энэ гурван эрх мэдэл төвлөрөх аваас бүх юм өнгөрлөө гэсэн үг.”[iii] хэмээжээ.

Зураг 2. Ш. Л. Монтескью төрийн эрх мэдлийг хуваарилах тухай онол

Төрийн эрх мэдлийг хуваарилах онолын гол цөм нь эрх мэдэл хоорондын “хяналт-тэнцвэр”-ийн   зарчим юм.

Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх, Шүүх эрх мэдлийн хооронд хяналт-тэнцвэрийн зарчим үйлчилж байгаа эсэхийг тогтоохын тулд дараах гурван нөхцөлийг шалгуур болгодог.

Үүнд:

(1) “Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх, Шүүх эрх мэдлийн аль нэг эрх мэдэлд давуу эрх олгохгүй байх,”

(2) “Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх, Шүүх эрх мэдлийн аль нэгийн нь эрх нөгөө хоёртоо шилжихгүй байх,”

(3) “Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх, Шүүх эрх мэдлүүд харилцан нэг нэгнээ хянаж байх ёстой.” гэсэн нөхцөлүүд багтдаг.

Эндээс Ш.Л. Монтескьюгийн  “эрх мэдлийг эрх мэдэл л хязгаарладаг” гэсэн алдарт зарчим урган гардаг бөгөөд  дээрх нөхцөлүүдийн дагуу төрийн эрх мэдэл хооронд хяналт-тэнцвэр тогтоохыг “төрийн эрх мэдэл       хуваарилах онол”  (Seperation of power)  гэж нэрлэдэг.

Судлаачид АНУ-н Ерөнхийлөгчийн засаглалыг “төрийн эрх мэдэл хуваарилах”  онолын практик загвар гэж үздэг.

Гэтэл Хууль тогтоох байгууллагаас Засгийн газрыг байгуулж, Засгийн газар түүний өмнө хариуцлага хүлээдэг парламентын засаглалыг “төрийн эрх мэдлийг нэгтгэсэн” (Fusion of power) загвар гэдэг.[iv]

Парламентын засаглал нь эрх мэдэл хуваарилах зарчмыг бүрэн биш, заримдаг байдлаар ашигладаг эрх мэдлийг нэгтгэсэн өвөрмөц загвар юм.

Өөрөөр хэлбэл, парламентын засаглал нь дээрх төрийн эрх мэдэл хуваарилах “хяналт-тэнцвэр”-ийн  нөхцөлүүдийг харилцан адилгүй олон янзын хувилбараар ашигласан байдаг.

Судалгааны явцад ихэнх амжилттай хөгжиж байгаа парламентын засаглалтай орнууд эрх мэдэл хуваарилах “хяналт-тэнцвэр”-ийн     зарчмыг бүрэн биш, заримдаг байдлаар ашиглаж, эрх мэдлийг нэгтгэсэн өвөрмөц талаа институцийн функциональ  чиг-үүргийн дагуу дахин хуваарилах замаар төвлөрлийг задалж, харилцан тэнцвэржүүлэн, зохицуулж байна.

“Төрийн эрх мэдлийг нэгтгэсэн” ( Fusion of power) парламентын засаглал хэрхэн   эрх мэдэл хуваарилах “хяналт-тэнцвэр”-ийн    зарчмыг орлуулж, нөхөн зохицуулж байгаа механизмыг  тайлбарлахын тулд төрийн эрх мэдлийг харилцан тэнцвэржүүлэх-хуваарилах  тухай Эртний онол, сургаалтай танилцах шаардлагатай.

Төрийн эрх мэдэл хуваарилах эртний онол

“Төрийн эрх мэдлийг хуваарилах” тухай үзэл санааг Ш. Л. Монтескью 1748 онд бичсэн “Хуулийн амин сүнс” бүтээлдээ цэгцтэй боловсруулсныг бид өмнө өгүүлсэн.

Гэхдээ Ш. Л. Монтескьюгийн эрх мэдэл хуваарилах онолын үзэл санаа нь Эртний грекийн сэтгэгч Аристотелийн “Холимог дэглэм”-ийн тухай сургаал, грекийн түүхч Полибий, хуульч Цицерон нарын Ромын засаглалын тухай, Флоренцын дэд канцлер Макиавеллийн Венецийн улс-төрийн тогтолцооны тухай өгүүлсэн бүтээл туурвилаас эх сурвалжтай юм[i].

Эртний грекийн сэтгэгч Аристотель урьд өмнөх болон тухайн үеийнхээ 150 гаруй төр улсын түүхийг судалсны эцэст  “Холимог дэглэм”-ийг шилдэг төрийн загвар хэмээн цохон тэмдэглэсэн байдаг.

Аристотель “Төр” зохиолдоо засаглалыг гурван сайн засаглал, түүнээс гажсан гурван муу засаглал гэж хуваажээ.

Аристотель  хаант (Монархи) засаглалын үндэс нь сайн үйл, аристократ засаглалын үндэс нь сайн нэр, демократын үндэс нь эрх чөлөө бөгөөд эдгээр гурван засаглалын сайн талуудыг нэгтгэсэн засаглалыг “Полити”  гэж нэрлэж байсан.

Аристотелийн “Полити” засаглалын хэлбэрийг орчин үеийн судлаачид “Холимог дэглэм”[ii] гэж нэрлэдэг.

Хэрэв дээрх гурван засаглалын аль нэг нь дангаараа оршин байгаа бол төд удалгүй тэр төр-улс  ардчиллаас олонхын дарангуйлал, язгууртны засгаас цөөнхийн дарангуйлал, хаант засгаас нэг хүний дарангуйлал уруу шилжсэнээр мөхдөг хэмээжээ.

Аристотелийн  Полити засаглалын загвар нь улс төрийн системийн функциональ  чиг-үүргийн зарчмын үндэс, эх сурвалж юм.

Хүснэгт 7: Аристотелийн гурван засаглалын эерэг болон сөрөг талын харьцуулалт:

Аристотелийн засаглалын хэлбэрүүдЭерэг талСөрөг тал
ХаантСайн үйл: Гадаад болон дотоод бодлогод улсын эрх ашгийг эрхэмлэн дээдлэх, тогтвортой,

Хаант засгаас ганц хүний дарангуйлал

(тиран) уруу шилжих,

АристократСайн нэр: Цэцэн, мэргэн рациональ шийдвэр,Аристократ засгаас цөөнхийн дарангуйлал (олигарх) уруу шилжих,
ДемократЭрх, эрх чөлөө:
Бүх нийтийн оролцоо,
Ардчиллаас Олонхын дарангуйлал
(полиархи-анархи) уруу шилжих,

Аристотелийн “Холимог дэглэм” нь нийгмийн “анги” (хаан, язгууртан, ард түмэн) хоорондын “ашиг сонирхлыг тэнцвэржүүлж”, нийгмийн нэг ангийн эрх ашгийг нөгөө ангийн эрх ашгаар хязгаарласны үр дүн, нийгэм баян-ядуугийн хоёр туйлд хуваагдах, анги хоорондын зөрчлөөс үүдэн хямрал, тогтворгүй байдал үүсэхээс зайлсхийх зорилго бүхий тогтолцоо юм.

Аристотелийн “Холимог дэглэм” нь эртний грекийн Спартаас эхлэн, эртний Ром, дундад зууны Венец, сэргэн мандлын үеийн Их Британийн (Английн) засаглалын түүхтэй холбогддог.

Их Британийн  хэмжээгүй эрхт Хаант засаглалын эрх мэдэл анх 1215 оны “Их Гэрээ”-д язгууртан ноёдын эрх мэдлийг хүлээн зөвшөөрснөөр Барон, Шашны Эрх мэдэлтнүүд, болон Рыцарь, Хөрөнгөтний төлөөллөөс бүрдсэн Их Зөвлөлийн эрх мэдлээр хязгаарлагдан, хумигдаж эхэлсэн байна.

Улмаар Их Зөвлөл нь  Барон, Шашны Эрх мэдэлтнүүдийн төлөөлөл бүхий Лордын, Рыцарь, Хөрөнгөтний төлөөллөөс бүрдсэн доод буюу нийтийн гэсэн хоёр танхимтай парламент болж өөрчлөгджээ.

Хүний эрхийг хамгаалах талаар парламентаас гаргасан удаа дараагийн “Эрхийн Тунхаг”-ын үр дүнд парламентын үйл ажиллагаа, эрх мэдэл өргөжиж, харин Хааны эрх мэдэл улам хязгаарлагдсаар Их Британи 17 дугаар зуун гэхэд Аристотелийн “холимог дэглэм”-д шилжсэн байна.

Тухайн үеийн Их Британийн эзэнт гүрний захиргаанд  Хойд Америкийн 13-н колони байсан бөгөөд колони бүр хааны томилсон Амбан захирагчтай, Амбан захирагч дээд танхимын сенатчидыг томилдог, харин нийтийн танхимын гишүүд ард иргэдийн дундаас сонгогдох тогтолцоотой байжээ.

Гэтэл 1763-1775 онд Их Британийн эзэн хаан Жорж III  хэд хэдэн шинэ тогтоол гаргаж татвар татаасыг нэмжээ. Тэмдэгтийн хураамж, Цайны татвар зэргийг эсэргүүцсэн колони улсуудын тэмцэл эцэстээ Их Британийн ноёрхлыг түлхэн унаган, АНУ-ын тусгаар тогтнолыг зарлан,  1787 онд Үндсэн хуулиа  баталжээ.

Энэхүү Америкийн Нэгдсэн улсын 1787 оны Үндсэн хуулийн эхийг боловсруулах үед Их Британийн “Холимог дэглэм”-ийг Америкийн нийгмийн онцлогт тохируулан өөрчилсөн бөгөөд Ш. Л. Монтескьюгийн эрх мэдэл хуваарилах  онолыг хослуулан ашигласан байдаг.

Хүснэгт 8: “Холимог дэглэм”-ийг Монтескьюгийн эрх мэдэл хуваарилах зарчимтай хослуулсан засаглалын хувилбарууд

 Их Британийн “Холимог дэглэм”
Хаан, Хааны Тусгай Зөвлөл (тогтвортой байдал)Лордын танхим, (Цэцэн, мэргэн шийдвэр)Нийтийн танхим (олонхын хүсэл зориг-эрх, эрх чөлөө)Хааны шүүх,
АНУ-ын Үндсэн хуульд “Холимог дэглэм”-ийг шинэчилсэн, Монтескьюгийн эрх мэдэл хуваарилах зарчимтай хослуулсан Ерөнхийлөгчийн засаглал
(Гүйцэтгэх эрх мэдэл Ард түмнээс шууд сонгогддог Ерөнхийлөгч, түүний Засгийн газар(Хууль тогтоох эрх мэдэлМуж улсуудын төлөөллөөс бүрдэх Сенатын танхим(Хууль тогтоох эрх мэдэлШууд сонгогдох Конгрессын танхим(Шүүх эрх мэдэлХараат бус, Шүүх
 “Холимог дэглэм”-ийн шинэчилсэн загварыг Монтескьюгийн эрх мэдэл хуваарилах зарчимтай хослуулсан орчин үеийн Парламентын засаглал
Парламентын өмнө хариуцлага хүлээдэг Засгийн газар, Мерит зарчимд үндэслэсэн тогтвортой төрийн албаЗөвлөх болон хяналтын чиг-үүрэгтэй Дээд танхимОлонхийн хүсэл зоригийг илэрхийлэгч, зөвшилцлийн зарчимд суурилсан Нийтийн танхимХараат бус, Төрөлжсөн Шүүх

АНУ-ын 230 гаруй жилийн Үндсэн хуулийн хэрэгжилтийг судалсан эрдэмтэд

Төрийн эрх мэдэл хуваарилах онол цэврээрээ байх боломж практикт хомс юм. Учир нь Гүйцэтгэх эрх мэдэл олон төрлийн журам гаргах хэлбэрээр Хууль тогтоох эрх мэдэлд хутгалдаг бол, Шүүх эрх мэдэл жишиг эрх зүйн эх сурвалж гарах хэлбэрээр Хууль тогтоох үйл ажиллагаанд гар дүрдэг, Хууль тогтоох эрх мэдлээс Гүйцэтгэх болон Шүүх эрх мэдлийн үйл ажиллагаанд хөндлөнгөөс оролцдог практик цөөн биш” байгааг цохон тэмдэглээд,

цааш нь, “АНУ-ын улс төрийн тогтолцоонд эрх мэдэл хуваарилах онол,  түүний хяналт-тэнцвэрийн зарчмаас гадна Их Британиас уламжлан авсан Аристотелийн “Холимог дэглэм”-ын зарчмууд багагүй үүрэг гүйцэтгэж иржээ [i]  гэсэн дүгнэлтэд хүрсэн байна.

Зураг 3: Аристотелийн шилдэг төрийн гурван шинж

Аристотелийн Полити буюу Холимог дэглэм нь нийгмийн “анги”  хоорондын ашиг сонирхлыг тэнцвэржүүлж, нийгмийн нэг ангийн эрх ашиг нөгөө ангийн эрх ашгаар хязгаарлагдаг засаглалын хэлбэр байсан юм.

Гэхдээ түүхэн хөгжлийн явцад улс төрийн шийдвэр гаргах процесст ард түмний оролцоог хангах, мэргэн шийдвэр гаргах, тогтвортой цомхон-чадварлаг бүтцээр гүйцэтгэх гэсэн гурван чиг-үүрэг  нь цагийн шалгуурт шүүгдэн орчин цагийн улс төрийн системд өвлөгдөн иржээ.

Төрийн тогтолцоо нь зорилго бүхий бие даасан системийн хувьд дээрх Аристотелийн “Холимог дэглэм”-ийн гурван чиг-үүргийг хариуцан гүйцэтгэх бүтэцтэй байж хэмээн өмнөө тавьсан “Хөтөлбөр”-өө биелүүлдэг байна.

Иймээс цаашдын судалгааны ажлын чиглэлийг

Нэгд, засаглалын хэлбэрүүдийг харьцуулах, үүний үр дүнд Монгол улсын 1992 оны үндсэн хуулиар тогтоосон засаглалын хэлбэрийг өөрчлөх үндэслэл байгаа эсэхийг нэг мөр тогтоох,

Хоёрт, 1992 оны Үндсэн хуулийн хийдэл, институцийн хямрал,  шалтгаан үр дагаврын тухай,

Гуравт, буюу эцэст нь тэргүүлэгч гүрнүүдийн төрийн байгуулалтын тэргүүн туршлагаас Монгол Улсын Үндсэн хуулийн төрийн байгуулалтын шинэчлэлд бүтээлчээр нутагшуулах тухай гэсэн дарааллаар үргэлжлүүлье.

МОНГОЛ УЛСЫН ЗАСАГЛАЛЫН ХЭЛБЭР

Төр бол хүмүүсийн хамтран амьдрах зохион байгуулалтын хэлбэрийн хувьд төвлөрсөн удирдлагатай байх зайлшгүй шаардлагатай боловч түүний эрх, хүч чадлыг тодорхой хууль, зарчмаар хязгаарлахгүй бол үргэлж нэг юм уу, хэсэг бүлгийн мэдэлд хэт төвлөрч, дарангуйллын засаглал тогтдог байна.
Хүмүүс мэдлэг боловсрол эзэмшихийн хэрээр нийгэмд эрх, эрх чөлөөний тухай үзэл, ухамсар төлөвшдөг зүй тогтлоор дунд зууны сэргэн мандалтын үеийн худалдаа арилжаа, аж үйлдвэрлэл, шинжлэх ухаан, нийтийн боловсролд гарсан дэвшлийн үр дүнд эртний Грек, Ромын сэтгэгчдээс улбаатай хүний жам ёсны эрхийн тухай үзэл санаа XVI-XVIII зуунд дахин дэлгэрч эхэлжээ.
Зөвхөн төрийн эрх мэдлийн төвлөрлийг задалж, эрхлэх асуудлын төрлөөр нь хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдэлд хуваан, эдгээр эрх мэдлүүд харилцан бие биеэ хянах зарчмаар ажилладаг төрийн тогтолцоотой улс гүрэнд л хүний эрх, эрх чөлөө бодиттой орших боломжтой тухай Францын сэтгэгч Ш.Л. Монтескью 1748 онд бичсэн “Хуулийн амин сүнс” зохиолдоо өгүүлжээ.
Төрийн эрх мэдлийг хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх гэсэн гурван салаа мөчирт хуваарилахыг “Төрийн эрх мэдэл хуваарилах” онол (Seperation of Power) гэж нэрлэдэг.
Ш. Л. Монтескьюгийн төрийн эрх мэдэл хуваарилах онолын цөм нь төрийн гурван эрх мэдлийн хооронд тогтоох “хяналт-тэнцвэр”-ийн (Check and Balance) зарчим юм.
Төрийн эрх мэдэл хэмжээгүй эрхт хаант засгаас ард түмний мэдэлд шилжих урт удаан хөгжлийн явцад төрийн эрх мэдэл хуваарилах хяналт-тэнцвэрийн зарчмын олон янзын хувилбар туршигдсан байна.
Гүйцэтгэх засаглал буюу Засгийн газрыг хэн байгуулж, Засгийн газар хэний өмнө хариуцлага хүлээж байна вэ? гэдгээр нь Ерөнхийлөгчийн, Парламентын, энэ хоёр засаглалын аль алины шинжийг агуулсан бол Холимог засаглал хэмээн нэрлэдэг бөгөөд засаглал тус бүр өөр өөрийн ялгаа бүхий олон загвартай.

Зураг 4: Засаглалын хэлбэрүүд[1]

Гүйцэтгэх засаглалыг Ерөнхийлөгч байгуулж, Засгийн Газар түүний өмнө хариуцлага хүлээж байвал Ерөнхийлөгчийн засаглал гэдэг.

АНУ-ын Ерөнхийлөгчийн засаглал Ш. Л. Монтескьюгийн төрийн эрх мэдэл хуваарилах (Seperation of Power)[1] онолын зарчимд илүү дөхсөн төрийн эрх мэдэл хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийн хооронд харилцан хяналт, тэнцвэр, бие даасан байдлын уулзварт хадгалагдсан загвар гэж үздэг.

Өнөөдрийн байдлаар Ерөнхийлөгчийн засаглалын хоёр үндсэн загвар байна. Эхнийх нь Гүйцэтгэх засаглалыг Ерөнхийлөгч байгуулж, Засгийн газар түүний өмнө хариуцлага хүлээдэг Ерөнхийлөгчийн засаглал.

Хоёр дахь нь Гүйцэтгэх засаглалыг Ерөнхийлөгч байгуулах боловч Засгийн газар нь Ерөнхийлөгч, Парламент хоёрын өмнө давхар хариуцлага хүлээдэг загвар юм.

Засгийн газар нь давхар хариуцлага хүлээдэг ийм тогтолцоотой улсыг супер Ерөнхийлөгчийн засаглалтай улс гэж зарим судлаачид нэрлэж байхад, бас Парламентын өмнө хариуцлага хүлээдэг онцлог талыг харгалзан (President-Parliamentarism) буюу Ерөнхийлөгч-Парламентын холимог хэлбэр[2] гэх нь бий.

Зураг 5: Ерөнхийлөгчийн засаглал

Ерөнхийлөгчийн засаглал: Афганистан, Аргентин, Бенин, Боливи, Бразил, Чили, Колумб, Коста Рика, Эль Салвадор, Кипр, Джибути, Гвиней, Гана, Гватемала, Гвиней, Гайана, Гондурас, Индонез, Кени, Өмнөд Солонгос, Либери Малави, Мальдив, Мексик,Никарагуа, Нигери, Палау, Панама, Парагвай, Филиппин, Сейшелл, Сьерра Леон, Сингапур, Судан, Тажикстан,Туркменистан, Уганда, АНУ, Уругвай, Узбекстан, Венесуэл.
Супер Ерөнхийлөгчийн: (presidential supremacy) буюу Ерөнхийлөгч-Парламентын Холимог засаглал: Азербайжан, Беларусь, Буркина Фасо (1991-), Камерун, Исланд ,Бүгд Найрамдах Конго Улс, Габон, Мадагаскар (2010-), Мавритани (2009-), Мозамбик, Намиби, Перу, ОХУ, Руанда, Сенегал (2001 -), Шри Ланк, Сири, Тайван, Танзани, Того.[1]

Харин Хууль тогтоох байгууллагаас Засгийн газрыг байгуулж, Засгийн газар түүний өмнө хариуцлага хүлээдэг, “төрийн эрх мэдлийг нэгтгэсэн[2] ( Fusion of power) хэлбэрийг Парламентын засаглал гэдэг.

Энэхүү засгийн газар нь парламентаас хамааралтай загварыг дэмжигчид ерөнхийлөгчийн засаглалд гүйцэтгэх эрх мэдэл, хууль тогтоох эрх мэдлээс бие даасан байдаг тул эдгээр эрх мэдлийн хооронд үүссэн зөрчлийг даван гарах гарцгүй, харин парламентын засаглалтай оронд засгийн газартай хариуцлага тооцох замаар эрх мэдэл хооронд үүсч болзошгүй хямралаас урьдчилан сэргийлэх, зөрчлийг даван гарах давуу талтай гэж үздэг.

Парламентын засаглалыг дотор нь хэмжээт эрхт хаант болон бүгд найрамдах гэж хоёр ангилдаг.

Зураг 6: Парламентын засаглал

Хэмжээт эрхт хаант Парламентын засаглал: Андорра, Антигуа ба Барбуда, Австрали, Бахама, Бахрейн, Барбадос, Бельги, Белиз, Камбож, Канад, Дани, Гренад, Ямайк, Япон, Лихтенштайн, Люксембург, Малайз, Голланд, Шинэ Зеланд, Норвеги, Папуа Шинэ Гвиней, Сент- Китс & Нэвис , Сент Люси, Сент- Винсент & Гренадин , Соломоны арлууд, Испани, Швед, Тайланд, Тувалу, Их Британи, Вануату,

Парламентын Бүгд Найрамдах засаглал: Албани, Бангладеш, Доминик, Эстон, Этиоп, Фижи, Герман, Грек, Унгар, Энэтхэг, Израил, Итали, Латви, Ливан, Мальта, Самоа, Сан-Марино, Сомали, Тринидад & Тобаго. Австри, Болгар, Финлянд, Ирланд, Литва, Португал, Словени.

Австри, Болгар, Финлянд, Ирланд, Литва, Португал, Словени улсуудыг хэлбэрийн хувьд холимог засаглалтай төстэй гэж үздэг боловч ерөнхийлөгчийн эрх, үүрэг нь илүү бэлгэдлийн шинжтэй байдгаас Парламентын засаглал мөн гэж тооцдог.

Мөн дээрх хоёроос гадна Парламентаас Засгийн газрыг байгуулж, Засгийн газар түүний өмнө хариуцлага хүлээдэг Парламентын засаглалтай боловч Ерөнхийлөгч нь Гүйцэтгэх засаглалыг байгуулахад оролцоотой, Засгийн газрыг тэргүүлдэг, эсвэл Ерөнхий сайдад үүрэг даалгавар өгдөг, багагүй эрх дархтай, ард түмнээс шууд сонгогдог загвар байдаг. Ийм Ерөнхийлөгчийн засаглалын элемент орсон Парламентын засаглалыг Холимог буюу (premier-presidential) Хагас Ерөнхийлөгчийн засаглал гэж нэрлэдэг.

Зураг 7: Холимог засаглал

Холимог буюу Хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалын түүхийг судлахад анх судлаачдын анхаарлыг татсан үе нь 1925-1933 оны Веймарын Германы (Weimar Germany) тогтолцоо байсан бөгөөд Францын тав дахь Бүгд Найрамдах улс холимог тогтолцооны “зэрэгцэн оршдог” хувилбарыг сонгосон байдаг.

Харин 1950-иад оноос эхлэн Колониос чөлөөлөгдсөн, 1990 оны коммунист дэглэмээс Ардчилалд шилжсэн улсуудаас цөөнгүй орон холимог тогтолцоог сонгожээ.[3]

Монгол Улс парламентын засаглалтай хэдий боловч ард түмнээс шууд сонгогдог, багагүй эрх мэдэл бүхий Ерөнхийлөгчтэй учраас судлаачид Хагас Ерөнхийлөгчийн холимог тогтолцоотой[4] орон гэж үздэг.

Иймээс хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай дэлгэрэнгүй танилцъя.

2017 оны байдлаар Хагас Ерөнхийлөгчийн Холимог тогтолцоотой дараах улсууд байна:

Алжир, Армени (2005-), Кабо Верде, Чад, Хорват (2001-), Чех, Дем Конго, Египет (2014-), Франц, Гүрж (2013-), Гайти, Киргиз, Македон, Мали (2012-), Молдав (2016-), Монгол, Монтенегро, Нигер, Польш , Румын, Сан-Томе ба Принсипи (2003-), Серб, Словак, Зүүн Тимор, Тунис, Украин (2014-)

Энэхүү холимог засаглалыг бусад засаглалаас ялгах шалгуурыг Францын Сорбонны их сургуулийн Үндсэн хуулийн эрх зүйн профессор Морис Дюверже[5] тодорхойлжээ. Дюверже холимог засаглалыг тодорхойлохдоо гүйцэтгэх засаглалыг байгуулахад ерөнхийлөгч болон парламентын аль аль нь оролцох эрх мэдэлтэй байдаг, хяналт-тэнцвэрийн давхар механизм үйлчилдэг нь гол онцлог бөгөөд дараах гурван шинжтэй байна гэж үзсэн.

Нэг: Ерөнхий сайд, Засгийн газрын бүрэлдэхүүнийг сонгох, томилоход парламентын засаглалын нэгэн адил хууль тогтоох байгууллага оролцоно,

Хоёр: Ерөнхийлөгчийг шууд сонгуулиар бүх нийтээр сонгодог,

Гурав: Ерөнхийлөгч, түүний институц нь багагүй эрх мэдэлтэй байдаг гэжээ.

Холимог засаглалыг Парламент, Ерөнхийлөгч хоёрын хэн нь буулт хийж байна вэ ? гэдгээр нь “зэрэгцэн оршдог”, ” зөвшилцдөг”, “зөрчилт” , “абсолют”[6] гэсэн дөрвөн бүлэгт хуваадаг.

Хүснэгт 9: Ерөнхийлөгч-Парламентын харилцан буулт хийх харьцаа

Холимог буюу хагас ерөнхийлөгчийн засаглалын тухай тодорхой ойлголт өгөх зорилгоор Холимог засаглалын “Зэрэгцэн орших” сонгодог хэлбэр Франц улсын Үндсэн хууль дахь Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийн тухай хэсэгтэй танилцья.

Франц Улсын Үндсэн хуулийн хоёрдугаар бүлэг:

Тавдугаар зүйл: Ерөнхийлөгч Үндсэн Хуулийн биелэлтэд хяналт тавина. Ерөнхийлөгч төрийн байгууллагын хэвийн үйл ажиллагаанд хөндлөнгөөс хяналт тавьж төрийн залгамж чанарыг хангана. Ерөнхийлөгч нь үндэсний тусгаар тогтнол, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдал, олон улсын гэрээний биелэлтийн баталгаа мөн.

Зургадугаар зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгчийг бүх нийтийн, шууд санал хураалтаар 5 жилийн хугацаагаар сонгоно.

Наймдугаар зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч Ерөнхий Сайдыг томилно. Ерөнхийлөгч Засгийн газар огцрох тухай Ерөнхий Сайдын мэдэгдлийг хүлээн авснаар эрх үүргээс нь чөлөөлнө. Ерөнхийлөгч Ерөнхий Сайдын санал оруулснаар Засгийн газрын бусад гишүүнийг томилох ба бүрэн эрхийг нь дуусгавар болгоно.

Есдүгээр зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч Сайд нарын Зөвлөлийг даргална.

Аравдугаар зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч эцэслэн баталсан хуулийг Засгийн газарт шилжүүлснээс хойш арван тав хоногийн дотор батламжилна.

Арван нэгдүгээр зүйл: Улсын Хурлын хоёр танхимын хамтарсан саналаар төрийн байгууллага ба эдийн засаг нийгмийн бодлого, төрийн албыг дэмжих шинэтгэлийн тухай хуулийн төсөл; мөн тухайн байгууллагын үйл ажиллагаанд нөлөөлөхүйц Үндсэн хуульд үл нийцэх аливаа гэрээг соёрхон батлах талаар бүх нийтийн санал асуулга явуулж болно.

Арван хоёрдугаар зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч нь Ерөнхий Сайд болон хоёр танхимын Дарга нартай зөвлөсний дараа Үндэсний Хурлыг тараах тухай нийтэд мэдэгдэж болно.

Арван гуравдугаар зүйл: Сайд нарын Зөвлөлөөс баталсан захирамж, тогтоол Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч гарын үсэг зурснаар хүчин төгөлдөр болно. Ерөнхийлөгч төрийн болон цэргийн албан тушаалд томилно.

Арван дөрөвдүгээр зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч гадаад улсад суух элчин сайд, онц элчинг томилно. Мөн тус улсад суух гадаадын элчин сайд, онц элчинг хүлээн авна.

Арван тавдугаар зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч зэвсэгт хүчний тэргүүн байна. Ерөнхийлөгч Үндэсний Батлан Хамгаалахын дээд зөвлөл, хороодыг даргална.

Арван зургадугаар зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын байгууламж, үндэсний тусгаар тогтнол, нутаг дэвсгэрийн бүрэн бүтэн байдал буюу олон улсын өмнө хүлээсэн үүргээ биелүүлэхэд онц ноцтой, шууд аюул заналхийлвэл, түүнчлэн төрийн байгууллагын хэвийн үйл ажиллагаа зогссон бол Үндсэн хуульд нийцүүлэн Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч нь Ерөнхий Сайд, танхимын Дарга нар, Үндсэн хуулийн Зөвлөлтэй албан ёсоор зөвлөсний үндсэн дээр тухайн нөхцөлд шаардагдвал зохих арга хэмжээг авна.

Арван долдугаар зүйл: Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч өршөөл үзүүлэх эрхийг хэрэгжүүлнэ.[7]

Франц улсын Үндсэн хуулийн хоёрдугаар бүлгийн 8 дугаар зүйлд “Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч Ерөнхий Сайдыг томилно.” гэж заасны дагуу Ерөнхийлөгч нь Ерөнхий сайдыг томилохдоо нийтийн танхимын сонгуульд ялсан нам, эвслийн нэр дэвшүүлсэн хүнийг томилдог байна.

Есдүгээр зүйлд “Бүгд Найрамдах Улсын Ерөнхийлөгч Сайд нарын Зөвлөлийг даргална.” гэж заасан боловч нийтийн танхимаас Ерөнхий сайдын нэрийг дэвшүүлдэг учир Франц улсын Үндсэн хуулийн 49, 50 дугаар зүйлд заасан нөхцөл, журмын дагуу Засгийн газар Улсын Хурлын өмнө хариуцлага хүлээдэг байна.

Франц улс нь Хагас ерөнхийлөгчийн холимог засаглалтай орнуудаас ганцаараа амжилтай хөгжиж байгаа орон бөгөөд дээд, доод хоёр танхимтай, хууль тогтоох үйл ажиллагаанд оролцдог Үндсэн хуулийн зөвлөл, Засгийн газрыг хууль, эрх зүйн зөвлөмжөөр хангах Захиргааны Зөвлөл, Нийгэм-эдийн засаг, байгал орчны зөвлөл зэрэг хүчирхэг институц бүхий орон юм.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуульд 2000 онд нэмэлт өөрчлөлт оруулахаас өмнө Ерөнхийлөгч, Парламентын эрх баригч намын хооронд Ерөнхий сайдыг томилох тухай зөвшилцөх асуудал дээр харилцан буулт хийлгүй түгжирснээр холимог засаглалын “Зөрчилт” хэлбэр илэрч 1999 онд тухайн улс төрийн гацаанаас гарахын тулд Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулсан байдаг. 1999 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт өөрчлөлтийг Үндсэн хуулийн цэц 2000 оны 11 сарын 29-ний 02 дугаар тогтоолоор хууль эрх зүйн тодорхой үндэслэлд тулгуурлан хүчингүй болгожээ. Гэтэл УИХ 2000 оны 12 сарын 14-ны өдөр Үндсэн хуулийн цэцийн шийдвэрийг давсан “хүчин төгөлдөр бус”[8] өөрчлөлтийг хийсэн байдаг.

Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн 30-35 дугаар зүйлд дэх Ерөнхийлөгчийн тухай хэсгийг шинжлэн үзэхэд Монгол Улс бол холимог засаглалын сонгодог хэлбэр болох Франц улсын Ерөнхийлөгчөөс бага эрх мэдэлтэй боловч ерөнхийлөгч болон парламентын хооронд зөрчилт харилцаатай холимог засаглалын цөөнгүй шинж байна.

Энэхүү Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуулийн гуравдугаар бүлэгт Ерөнхийлөгчийн албан тушаал болон эрх мэдэл хуваарилалт, түүний салаа мөчрийн хоорондын харилцан уялдааг доктор Н. Лүндэндорж судалж, дараах эргэлзээтэй асуудлуудыг цохон тэмдэглэжээ:

Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Гүйцэтгэх эрх мэдэлд хамаарч буй эсэх нь эргэлзээтэй юм. Өдгөө Ерөнхийлөгчийг “парламентын улсын ерөнхийлөгч гүйцэтгэх эрх мэдэлд багтах ёстой” гэдэг логикоор энэ эрх мэдэлд “хүчээр” хамаатуулж байгаа болохоос хэрэг дээрээ эрх зүйн хувьд тэрээр гүйцэтгэх эрх мэдлийн төдийгүй төрийн эрх мэдлийн тогтолцооны гадна байна.

Парламентын улсын Ерөнхийлөгч, ерөнхий сайд, засгийн газрын гишүүдийг парламент болон ерөнхий сайдын санал болгосноор томилдог бүрэн эрхтэй байдаг.Үүгээр Төрийн тэргүүн, Ерөнхий сайд хоёр эрх мэдлийн хувьд эрэмбэлэгдэж, нэг эрх мэдэлд багтах нөхцөл болдог.

Гэтэл манай Үндсэн хуулийн 33.2 дахь заалтаар Ерөнхий сайдад нэр дэвшүүлэх Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрх формаль, зөвхөн дамжуулагчийн үүрэг гүйцэтгэх шинжтэй бөгөөд Үндсэн хуулийн 39.- дахь заалтаар Засгийн газрыг байгуулахад Ерөнхий сайдад давуу эрх олгож, Ерөнхийлөгчид зөвхөн танилцах эрх хэмжээг хэрэг дээрээ олгосон байдаг.

Мөн Үндсэн хуулийн 33.- дахь хэсэгт заасны дагуу Ерөнхийлөгч өөрийн бүрэн эрхэд хамаарах асуудлаар Засгийн газарт чиглэл өгөх эрхтэй боловч энэ талаар Ерөнхийлөгч зарлиг гаргавал түүнд Ерөнхий сайд гарын үсэг зурснаар хүчин төгөлдөр болохоор заасан, 43.3 дахь хэсэгт Засгийн газрыг огцруулах санал гаргах бүрэн эрхийг Ерөнхийлөгчид олгосон зэрэг нь түүнийг энэ эрх мэдэлд хамааралгүй гэдгийг нотолж байгаа мэт харагддаг.[9]

Дээрх Монгол Улсын 1992 оны Үндсэн хуульд 2000 онд орсон нэмэлт өөрчлөлт Ерөнхийлөгч, Парламент хоёр Засгийн газрыг байгуулах асуудалд санаачилгыг гартаа авч, нөхцөл байдлыг удирдах гэсэн эрх мэдлийн “зөрчил”-өөс зайлхийх гэсэн халхавчны ард “ дордуулсан зургаан өөрчлөлт” хийсэн байдаг.

Энэ зургаан өөрчлөлтөөс хамгийн ноцтой өөрчлөлт бол Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 27 дугаар зүйлийн 6 дахь хэсгийн “Үндсэн хууль бусад хуульд өөрөөр заагаагүй бол Улсын Их Хурлын нийт гишүүний дийлэнх олонхи нь хүрэлцэн ирснээр чуулганыг хүчинтэйд үзэж, чуулганд оролцсон нийт гишүүний олонхийн саналаар асуудлыг шийдвэрлэнэ.” гэсэн заалтыг

Улсын Их Хурлын чуулганы болон Байнгын хорооны хуралдааныг гишүүдийн олонхи нь хүрэлцэн ирснээр хүчинтэйд үзэж, хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхийн саналаар асуудлыг шийдвэрлэнэ. Ерөнхий сайд, засгийн газрын гишүүнийг томилох тухай асуудал,түүнчлэн хуульд өөрөөр заагаагүй бол бусад асуудлыг саналаа илээр гаргаж шийдвэрлэнэ.”хэмээн өөрчлөн найруулсан явдал юм.

Эндээс “УИХ-ын чуулганы… хуралдааныг гишүүдийн олонхи ирснээр хүчинтэйд үзэж, хуралдаанд оролцсон гишүүдийн олонхийн саналаар асуудлыг шийдвэрлэнэ” гэдэг бол УИХ-ын гишүүдийн бараг гуравны нэгийн (1/3) саналаар хууль батлагдах эрсдэл үүсэж байгаа юм. Цааш нь УИХ-н ажлын бүтээмжийг судалж үзвэл маш муу үр дүн гарах нь тодорхой бөгөөд бидний хувьд энэ сэдвийг орхин, засаглал тус бүрийн ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийн тухай судалгаатай танилцъя.

Парламент, Холимог буюу Хагас Ерөнхийлөгч, Супер Ерөнхийлөгчийн засаглал дахь Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийн харьцуулалт:

Хүснэгт 10: Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийн харьцуулалт

 1-3
Бага эрх мэдэлтэй
4-5
Дунд зэрэг эрх мэдэлтэй
6-8
Их эрх мэдэлтэй
 
Супер Ерөнхийлөгч (President-Parliamentarism)ИсландТайванМадагаскар, ОХУ, Гвиней-Биссау, 
Хагас Ерөнхийлөгч (premier-presidential)  Франц, Сан-томе ба Принсипи, Кабо Верд, Мали, Гүрж, Армян, Украйн 
Парламентын Австри, Ирланд, Португал, Болгар, Словени, Польш, Словак, ФинляндМакедон, Литва, Монгол, Молдав, Румын, Хорват 

Парламентын засаглалтай боловч хэлбэрийн хувьд хагас ерөнхийлөгчийн засаглалын элемент орсон Австри, Ирланд, Португал,Болгар, Словени, Польш, Словак, Финлянд, Супер Ерөнхийлөгч Исланд улсуудын Ерөнхийлөгч бага эрх мэдэлтэй буюу 1-3 оноо авсан байна.

Харин Хагас Ерөнхийлөгчийн сонгодог хэлбэр биш боловч багагүй эрх мэдэлтэй ерөнхийлөгчтэй Македон, Литва, Монгол, Молдав, Румын, Хорват, Супер Ерөнхийлөгчийн засаглалтай Тайван улс дунд буюу 4-5 оноо авсан байна.

Эцэст нь, хүчирхэг эрх мэдэл бүхий сонгодог Хагас Ерөнхийлөгчийн засаглалтай Франц, Сан-томе ба Принсипи, Кабо Верд, Мали,Гүрж, Армян, Украйн, Супер Ерөнхийлөгчийн засаглалтай Мадагаскар, ОХУ, Гвиней-Биссау улсууд 6-8 оноо авсан үзүүлэлт арсан байна.

Ийнхүү засаглалын хэлбэрүүдийг дэлгэрэнгүй тайлбарласны ГОЛ ЗОРИЛГО бол засаглалын эдгээр хэлбэрүүдийн аль нь нэг талаас Үндсэн хуульд заасан хүний эрх, эрх чөлөөг хамгаалах, нөгөө талаас нийгэм-эдийн засгийн зорилгыг биелүүлэх дотоод чадамжтай вэ? гэдгийг харьцуулан судалж, Монгол Улсын Үндсэн хуулийн үнэт зүйлд нийцсэн засаглалын хэлбэрийг тогтоох юм.

Тэгэхээр улс орнуудын засаглалын хэлбэрийг тухайн “улсын өрсөлдөх чадвар” болон “эрх, эрх чөлөөний түвшин” гэсэн хоёр үзүүлэлтэй харьцуулан судалж үзье.

Дэлхийд улс орны өрсөлдөх чадварыг судалдаг төрийн болон төрийн бус олон байгууллага байдгаас 1971 онд Швейцар улсын Женев хотод байгуулагдсан Дэлхийн Эдийн Засгийн Форум байгууллага 1979 оноос хойш үндэсний өрсөлдөх чадварыг хэмжиж Өрсөлдөх Чадварын Тайланг гаргаж эхэлжээ.

ДНБ болон 12 тулгуур үзүүлэлтийн ач холбогдлыг харьцуулан үнэлж дэлхийн өрсөлдөх чадварын индексээр улс орнуудыг Заяагдмал баялагт (1) ,Үр ашигт (2), Шинэ санаачилга-инновацид (3) тулгуурласан эдийн засагтай орнууд гэсэн гурван үе шатад хуваан үздэг.

Мөн 1-ээс 2, 2-оос 3 дугаар шат уруу хөгжих шилжилтийн үеийн орнууд гэсэн завсрын 2 үеийг нэмдэг.

Хүснэгт 11: Өрсөлдөх Чадварын түвшин

Үе шат 11-с 2-т шилжихҮе шат 22-с 3-т шилжихҮе шат 3
2000ам. $-оос бага орлоготой2000-3000 ам. $-ын орлоготой3000-9000 ам. $-ын орлоготой9000-17000 ам.$-ын орлоготой17000 ам. $-оос их орлоготой

Заяагдмал баялагт тулгуурлан хөгжих үе шат:

Заяагдмал баялагт тулгуурласан үе шатад нэг хүнд ногдох ДНБ 2.000 ам.доллараас доош хэмжээтэй улс орнууд багтдаг. Заяагдмал баялагт тулгуурласан эхний шатад улс орнууд хямд ажиллах хүч болон байгалийн нөөц баялгаа хямдаар экспортлон, хямд үнийн бодлогоор өрсөлддөг.

Үр ашигт тулгуурлан хөгжих үе шат:

Үр ашигт тулгуурласан үе шатанд нэг хүнд ноогдох ДНБ нь 3.000-9.000 ам.долларын хооронд байгаа орнууд багтдаг. Үр ашигт чиглэсэн үе шатны улс орнууд илүү үр ашигтай үйлдвэрлэлийг хөгжүүлж хямд үнийн бодлогоор биш, бүтээгдэхүүний чанараар өрсөлдөг.

Шинэ санаачилга-инновацид тулгуурлан хөгжих үе шат:

Шинэ санаачилга-Инновацид тулгуурласан үе шатад нэг хүнд ногдох ДНБ нь 17.000 ам.доллараас дээш улс орнууд байдаг. Шинэ санаачилга-инновацид тулгуурласан гурав дахь үе шатанд улс орнууд зөвхөн үр ашигтай ажиллахаас гадна, шинэ санаачилгыг дэмжин давтагдашгүй Брэнд бүтээх замаар давуу тал, ялгарах онцлогоо шинжлэх ухаан-мэдлэгт тулгуурлан бүтээх замаар өрсөлдөг байна.

Хүснэгт 12: Засаглалын Хэлбэр- Өрсөлдөх Чадварын Харьцуулалт

ЗасаглалЗаяагдмал баялагт тулгуурласан үе шат1-ээс 2 дугаар шатанд шилжих Үе шатҮр ашигт тулгуурласан үе шат2-ээс 3 дугаар шатанд шилжих Үе шатШинэ санаачлаг-инновацид тулгуурласан үе шат
Парламентын3381531
Холимог (Хагас Ерөнхийлөгчийн)1541621
Супер Ерөнхийлөгчийн1034 1
Ерөнхийлөгчийн1381173
Хаант33423
Нэг намын312  
Цэргийн дэглэм21   
Намгүй41  1
Шилжилтийн4  21
Нийт 1955724452841

Шинэ санаачилга-Инновацид тулгуурласан үе шатны нийт 41 улсыг засаглалын хэлбэрээр нь ангилж үзвэл дараах харьцаатай байна.

Хэмжээт эрхт Хаант Парламентын: Австрали, Бельги, Канад, Дани, Япон, Лихтенштейн, Люксембург, Нидерланд, Шинэ Зеланд, Норвеги, Испани, Швед, Их Британи, Бахрейн (14) ,

Парламентын Бүгд Найрамдах засаглалтай: Австри, Финланд, Герман, Грек, Эстон, Израиль, Итали, Тринидад ба Тобаго, Сан Марино, Мальта, Исланд, Ирланд, Португал, Чех, Словени, Сингапур, Швейцар (17),

Холимог (Хагас Ерөнхийлөгчийн) засаглалтай: Франц (1), Супер Ерөнхийлөгчийн засаглалтай: Тайван (1), Ерөнхийлөгчийн засаглалтай: АНУ, Өмнөд Солонгос, Кипр (3) , Хаант засаглалтай: Катар, Арабын Нэгдсэн Эмират, Саудын Араб (3) Намгүй: Палау (1) зэрэг нийт 41 улс байна.

Дашрамд тэмдэглэхэд, манай улсын өмнөд хойд хөршүүд үр ашигт тулгуурласан үе шатад хамаарч байгаа бол Монгол Улс заяагдмал баялагт тулгуурласан үе шатны хүчин зүйлээс хамааралтай хөгжлийн шилжилтийн үед байна.

Энэхүү Заяагдмал баялагт (1) ,Үр ашигт (2), Шинэ санаачилга-инновацид (3) тулгуурласан эдийн засгийн бүтцийг илүү тодорхой харуулахын тулд дээрх гурван үе шатны улс орнуудын ДНБ-д заяагдмал нөөц буюу байгалийн баялаг ямар хувь хэмжээ эзэлж байгааг судалж үзье.

Хүснэгт 13: ДНБ-д заяагдмал нөөц буюу байгалийн баялгийн эзлэх хувь хэмжээ [10]

Хөгжлийн үе шат0-1%1-5%5-10%10-20%20-30%30-40%40%
Заяагдмал баялагт тулгуурласан221415121121
Үр ашигт тулгуурласан4316162  
Санаачилга-инновацид тулгуурласан34312   
Нийт улсын тоо993317201221

2015 онд дэлхий эдийн засгийн хямралын нөлөөгөөр олон улсын зах зээлд байгалийн нөөцийн үнэ унасан үеийн ДНБ эзлэх хувийг авсан нь судалгаа илүү бодит байх нөхцөлийг харгалзсан бөгөөд хэрэв дэлхийн эдийн засаг өссөн үед заяагдмал баялагт тулгуурласан орнуудын ДНБ эзлэх хувь өсөн нэмэгдсэн дүн гарна.

Монгол улсын тухайд ДНБ эзлэх ашигт малтмалын хувь 2011 онд түүхэндээ хамгийн өндөр буюу 46 хувь хүрч байсан бол 2017 оны байдлаар 16 хувь эзэлж байна.

Эцэст нь, “Фрийдом хаус”-ын Эрх чөлөөний индексийг засаглалын хэлбэрүүдтэй харьцуулан үзье.

Хүснэгт 14: Засаглал тус бүрийн эрх чөлөөний хувь хэмжээ[11]

Засаглал0-10%10-20%20-30%30-40%40-50%50-60%60-70%70-80%80-90%90-100%
Парламент   221141330
Холимог (Хагас Ерөнхийлөгчийн) 323547332
Супер Ерөнхийлөгчийн11421422 1
Ерөнхийлөгчийн4142357564
Хаант 1431211  
Нэг намт131       

Эрх, эрх чөлөөний хувь хэмжээ 90-100% хувийн хооронд оноо авсан нийт 37 улсын засаглалын хэлбэрийг харьцуулан үзэхэд Парламентын 30, Холимог (Хагас Ерөнхийлөгчийн) 2, Супер Ерөнхийлөгчийн 1, Ерөнхийлөгчийн засаглалтай 4 орон багтсан байна.

Бүхэлд нь том зураглалаар авч үзвэл АНУ-н төрийн институци дэх Аристотелийн “Холимог дэглэм”-ийн дотоод чиг-үүргийн онцлогийг судлалгүй шууд хуулбарласан Ерөнхийлөгчийн, Супер Ерөнхийлөгчийн засаглалтай орнуудад хялбархан дарангуйллын засаглал тогтдог байна.

Ерөнхийлөгчийг хүчтэй парламент хазаарлаж байхгүй бол ард түмний хүчтэй удирдагчаа санагалзсан (уламжлалт) хөрсөн дээр ерөнхийлөгчийн хувь хүний бодгаль чанар тодорч, популист дарангуйлал тогтдог байна.

Эцэст нь дүгнэхэд, улс төрийн системийн онолын зураглалыг ашиглан тайлбарлахад “хэт нээлттэй” тогтолцоо нь “Хэт хаалттай” тогтолцооноос дутахгүй хор уршигтай бөгөөд Ерөнхийлөгчийн засаглал хаалттай систем уруу, парламентын засаглал хэт нээлттэй систем уруу “хадуурах” аюул нүүрлэж байдгийг хүн төрөлхтний түүх баталж байна.

Монгол Улсын хувьд 1990 онд хэт хаалттай тогтолцооноос хэт нээлттэй тогтолцоонд шилжсэн бөгөөд зөвхөн төрийн тогтолцоо биш, нийгэм соёлын бүх хүрээнд хаалттай нийгмээс хэт туйлширсан нээлтэй орчин уруу 30 гаруй жил савласны эцэст, эрчмээ алдаж буцаад хаалттай систем уруу савлах нийгмийн хөрс бэлтгэгдэж байна.

Цаашид Монгол Улс засаглалын хэлбэрийн хоёр туйл уруу савлах биш, “ХЭТ” хаалттай-нээлттэй хоёр туйлын торгон заагт тэнцвэртэй орших сонгодог парламентын засаглалыг бэхжүүлэх Үндсэн хуулийн шинэтгэлийг цаг алдалгүй хийх “зөв зам”-ыг сонгох нь дэлхийн хөгжлийн чиг хандлагад нийцнэ.

Дараагийн хэсэгт Ерөнхийлөгчийн засаглалыг дэмжигчид Парламентын засаглалыг шүүмжлэхдээ жишээ татдаг “хэт нээлт”-тэй тогтолцооны хор уршгийн тухай Монгол улсын туулсан зам, түүхэн туршлага дээр өгүүлнэ.

МОНГОЛ УЛСЫН ТӨР, ЗАХИРГААНЫ ИНСТИТУЦИЙН ХЯМРАЛ

Ертөнцөд байгаль-нийгмийн гэсэн хоёр хууль байх бөгөөд нийгмийн хууль нь хэдий чинээ тухайн харилцаанд оролцогчдын суурь мөн чанарт үндэслэсэн бол төдий чинээ үр ашигтай нийгмийн харилцааг зохицуулдаг байна.

Байгалийн  хувьслын хуулиар амьтны зүйл хоорондын ширүүн өрсөлдөөнд хамгийн орчиндоо “зохицох чадвартай” буюу бусдаасаа ялгарах “давуу талтай”  төрөл зүйл тэсэж үлддэг ажээ.

Тэгвэл нийгмийн харилцаанд бол хамгийн бүтээмжтэй хүн, бүлэг, төр-улс өрсөлдөөнд шалгарч, хөгжлийг түүчээлдэг түгээмэл хууль үйлчилж байна.

Иймд хувь хүн, аж ахуйн  нэгж, төр аль нь ч ялгаагүй өндөр бүтээмжтэй байхын тулд бусдаас “ялгарах давуу тал”-тай байх ёстой. Энэхүү бусдаас ялгарах давуу тал буюу бүтээмжийг  бүхэлд нь дэлхий нийтээр “өрсөлдөх давуу тал”, “өрсөлдөх чадвар” хэмээх ойлголтоор харьцуулж хэмждэг.

Улс орнуудын өрсөлдөх чадварыг судалдаг Дэлхийн эдийн засгийн форум байгууллага  1979 оноос хойш  Өрсөлдөх Чадварын Тайлан гаргаж эхэлсэн байна.

Монгол улс 2005 оноос энэхүү тайланд нэгдэж, өрсөлдөх чадварын зэрэглэлээ дэлхийн 140 гаруй оронтой харьцуулах боломжтой болсон бөгөөд өнгөрсөн 12 жилийн тайлангаас харвал манай улс авбал зохих 7 онооноос 3,2 – 3,9 авч, судалгаанд хамрагдсан 140 гаруй орноос 92 – 117 дугаар байруудад эрэмбэлэгдэж иржээ.

Зураг 8.Монгол Улсын өрсөлдөх чадварын зэрэглэл ба оноо[1]

Дээрх өрсөлдөх чадварын тайланг гаргахдаа улс орны өрсөлдөх чадварыг тодорхойлох   Институциүд (1), Дэд бүтэц (2),  Макро эдийн засгийн орчин (3), Эрүүл мэнд, суурь боловсрол (4), Дээд боловсрол,  мэргэжлийн сургалт (5), Бараа, бүтээгдэхүүний зах зээлийн үр ашиг (6), Хөдөлмөрийн зах зээлийн үр ашиг (7), Санхүүгийн зах зээлийн хөгжил (8), Технологийн бэлэн байдал (9),  Зах зээлийн хэмжээ (10), Бизнесийн боловсронгуй байдал (11), Инноваци (12) гэсэн арван хоёр[2] тулгуур үзүүлэлтэд үндэслэдэг.

Дээрх 12 тулгуур үзүүлэлтээр тухайн орны хөдөлмөр, капитал, байгалийн нөөцийн  нэгж тутмаас үйлдвэрлэн гаргаж буй бүтээгдэхүүн, үйлчилгээний үнэ цэнээр бүтээмжийг хэмжин,  өрсөлдөх чадварын түвшнийг тогтоодог.

Иймээс улс орнуудын өрсөлдөх чадварын түвшнийг тогтоохдоо нэг хүнд ногдох ДНБ-ийг харьцуулан  хөгжлийн хэд хэдэн шатад хуваадаг байна.

ДНБ болон 12 тулгуур үзүүлэлтийн ач холбогдлыг харьцуулан үнэлж дэлхийн  өрсөлдөх чадварын индексээр улс орнуудыг Заяагдмал баялагт (1) ,Үр ашигт (2), Шинэ санаачилга-Инновацид (3) тулгуурласан эдийн засагтай орнууд гэж ангилдаг.

Өөрөөр хэлбэл, улс орны ДНБ-д эзлэх заяагдмал нөөцийн хувь их байна уу, эсвэл үйлдвэрлэлийн салбарынх уу, бүр эсрэгээрээ инновацид тулгуурласан үйлдвэрлэл, үйлчилгээний хувь хэмжээ зонхилж байна уу гэдэг харилцан адилгүй ажээ.

Тухайлбал, АНУ дахь бүтээмжийг юу хөтөлж байна вэ буюу гол орлогоо ямар салбараас олж байна вэ гэдэг нь Хятад болон Монгол улсын бүтээмжийг  хөтөлж байгаа хүчин зүйлс  өөр өөр  юм.

Хүснэгт 15:Аливаа орны хөгжлийн тодорхой үе шатанд хамгийн чухал хүчин зүйлсийн хувийн жин.[3]

Улс орны өрсөлдөх чадварыг хэмжих дээрх 12 хүчин зүйлсийн харьцангуй ач холбогдол нь тухайн улс орны хөгжлийн үе шат, түвшнээс хамааран үндэсний өрсөлдөх чадварт өөр өөр ач холбогдолтой байна.

Шинэ санаачилгад тулгуурлан хөгжих үе шатад “бизнесийн боловсронгуй байдал, инноваци“-ийн хүчин зүйлийн ач холбогдол  30% байхад  заяагдмал нөөцөд тулгуурлан хөгжих үе шатад 10% хувиас ихгүй байна.

Гэтэл шинэ санаачилгад тулгуурлан хөгжих үе шатад суурь хүчин зүйлсийн (институцийн) ач холбогдол  30%-иас ихгүй байхад  заяагдмал нөөцөд тулгуурлан хөгжих үе шатад  50% хувиас дээш байна.

Тэгэхээр заяагдмал нөөцөд тулгуурласан орнуудын хамгийн тэргүүнд шийдвэрлэвэл зохих асуудал бол институцийн чадавх гэдэг нь илэрхий аж.

АНУ-ын Техасын их сургуулийн профессор Жералд В.Скулли улс төрийн институц, эдийн засаг хоорондын харилцан хамаарлыг 20 гаруй жил судлаад  улс төр-захиргааны институцид нь хууль дээдлэх ёс тогтсон, хувийн өмчийн эрхийн баталгаа хангагдсан, чөлөөт зах зээлийг дэмждэг бол эдгээр эрхүүдийг хязгаарласан, хориглосон орнуудын  эдийн засгийн өсөлтөөс гурав дахин хурдтай (2.73 to 0.91 per­cent annually), хоёр дахин үр ашигтай байна гэсэн дүгнэлтийг 1982 онд хийж байжээ.[4]

Хүснэгт 16: Ж. В.Скулли улс төрийн институц, эдийн засаг хоорондын хамаарал

Заяагдмал нөөцөд тулгуурлан хөгжиж байгаа орнуудын институцийн чадавхыг сайжруулах олон улсын тусламж, хөтөлбөр цөөнгүй хэрэгждэг ч үр дүн тааруу нийтлэг дүр төрхтэй байдаг. Учир нь эдгээр орны улс төр, эдийн засаг, нийгмийн байгуулал “Баялагийн хараал”-д өртөж, чөтгөрийн тойрогт орсонтой холбоотой юм.

Байгалийн нөөц баялагтай байх нэг талаас давуу тал боловч нөгөө талаас төрийн институцийн хөгжил сул бол сайнаасаа саар үр дагавар нь илүү гардаг ажээ.

Байгалийн баялгаас олсон өндөр орлогыг даган зөвхөн тухайн салбарт санхүүгийн нөөцийг төвлөрүүлснээс ганц салбар шүтсэн эдийн засгийн бүтэц давамгайлж, дэлхийн зах зээл дэх баялгийн үнийн өсөлт, бууралтаас тухайн орны хөгжлийн хурд хамаарч, уналтаас уналтын хооронд савласан, гадаад орчны нөлөөнд мэдрэг, эмзэг, тогтворгүй төлөвт шилждэг байна.

Байгалийн нөөц олборлох салбарын цалингийн өндөр түвшин бусад салбаруудаас ажиллах хүчний урсгалыг үлэмж хэмжээгээр татдаг байна. Үүнээс үүдэн бусад салбарууд хүний нөөцийн хомсдолд орж, тухайн салбаруудын өрсөлдөх чадвар буурч,  эдийн засгийг төрөлжүүлэх бодлого-хөтөлбөр царцанги байдалд шилждэг ажээ.

Эцэстээ байгалын нөөцийг эзэмших эрхийн төлөө өрсөлдөөн  нам, бүлгээр дамжин  улс төрийн эрх мэдлийг авах тэмцлийн хэлбэрт шилжиж, иргэний дайн гарсан тохиолдол олон байдаг.

Оксфордын их сургуулийн профессор Пол Кольерын судалгаагаар “байгалийн нөөцөд түшиглэдэг орнуудад иргэний дайн гарах магадлал 23 хувьтай байхад байгалийн нөөцөө олборлож ашигладаггүй орнуудад дөнгөж 0.5 хувьтай байдаг” байна.

Улс төр, төр захиргааны институц бэхжээгүй буурай орнуудын төр, засаг нь хувь хүн, бүлгээс үлэмж хамааралтай байдаг бөгөөд ийм институцийн сул талыг ашиглан  зэрэгцээ албан бус (Авлигын) тогтолцоо үүсдэг ажээ.

Энэхүү албан бус тогтолцоо нь клиентелизм зарчмаар ажилладаг бөгөөд улс төрийн хувьд дээгүүр түвшний нэг этгээд нь ивээн тэтгэгч (патрон) болж,  харин доогуур түвшнийх нь  дэмжигч (клиент) гэсэн харилцан бие биеийнхээ өмнө үүрэг хүлээж, эрх эдэлдэг олон төрөл хэлбэртэй далд харилцаа юм.

Клиентелизм  (Авлигын тогтолцоо) бол нийтийн эрх ашгаас дээгүүр хувийн эрх ашгийг эрэмбэлж, улс төр, эдийн засаг, нийгмийн эрхийг шударгаар, тэгш, бүх нийтээр эдлэх боломжийг хязгаарлаж зөвхөн  ард түмний саналыг худалдан авч төрийн эрхэнд гарсан хүн, бүлэглэлийн (намын) өмнө тодорхой үүрэг хүлээж эсвэл  үнэ өртөг, рент-түрээс төлсөн нөхцөлд  сүлжээний (пирамидын) гишүүн болдог далд хууль бус тогтолцоо билээ.

 Зураг 9: Авлигын тогтолцоо [5]

Авлигын хор уршиг нийгэмд хэрхэн илэрдэг вэ гэвэл аливаа улсын худалдаа, эдийн засгийн өсөлт, хүний хөгжлийг уналтад оруулж, хууль дээдлэх ёс, ардчиллын хөгжлийг царцааж, “албан ёсны” институцийг устгадаг байна.

Олон улсад институцийн сул, чадавхгүй байдал нь дээрх нийтлэг дүр төрхтэй бөгөөд эдгээр орнуудаас төлөөлөл болгон Монгол улсын туулсан зам, тулгарсан асуудлуудыг товчхон өгүүлье.

Монгол улс бол 1990 он хүртэл нэг намын удирдлага дор 70 жил социалист тогтолцоонд хөгжиж ирсэн ба социалист систем задран унах түүхэн үйл явцтай давхцан өрнөсөн  ардчиллын гурав дахь давалгааны хаялгаар ардчилал, зах зээлийн эдийн засагт шилжсэн орнуудын нэг юм.

Дэлхий дахинд 20 дугаар зуунд ардчиллын 3-н давалгаа өрнөсөн шиг Монгол улсад зах зээлийн эдийн засагт шилжих өмч хувьчлалын гурван давалгаа өрнөв.

Эхний хоёр нь 90-ээд оны эхэнд болон төгсгөлд нийгмийн өмчийг хувьчилсан үйл явдал байсан бол  сүүлийнх нь 2000 оноос эхэлсэн бөгөөд энэ удаа хувьчлалын объект нь төр, түүний институц байсан тул монголчууд нийгмийн бүх хүрээнд “хэт” нээлттэй анархи  туйлшралын  хохирогч болж иржээ.

Энэхүү төр-захиргааг хувьчлах үйл явц олон хэлбэрээр үргэлжилсэн бөгөөд  дараах төрлүүд нэн түгээмэл байлаа.

Албан тушаал түрээслэх (Patronage),  Өөрийн хариуцаж буй төсөв, улсын хөрөнгийг шамшигдуулах, (Kleptocracy)  Тендер, газар, ашигт малтмалын лицензийн эрхийг зарах-арилжаалах (Clientelism),  Төв, орон нутгийн түвшинд улс төрийн нам, төрийн бус холбоод, бүр цаашлаад хууль-хяналтын байгууллагуудад төлөөллөө тархаан байршуулах зэргээр төрийг булаан эзлэх  (state capture) арга замаар албан бус тогтолцоо[6] үүсжээ.

Нэгэнт тухайн нийгэмд авлигын засаглал тогтсон бол төрийн тогтолцоонд хүний нөөцийн чадавхгүй байдал (kakistocracy) нүүрлэж, бүтээмжийг бууруулдаг байна.

Төр, захиргааны албан тушаалыг худалдан авах замаар хамгийн муу засаглал (kakistocracy) тогтсон нийгэмд оюуны дүрвэлт (brain-drain), ажиллах хүчний дүрвэлтийн давалгаа, гадагшаа урсгал эхэлнэ. Сөрөг үр дагавар нь төрийн хүний нөөцийн, ой санамжийн буюу бодлогын хямралаас шалтгаантай эдийн засгийн хямралаар ард түмний амьдралд тусдаг байна.

Эцэстээ хөгжил гэдэг бол хүний хөгжил байдаг тул ард иргэд авлигын тогтолцоо дарангуйлсан орноос дүрвэж, ардчиллын үнэт зүйлс буюу эрх,эрх чөлөө, тэгш байдал, шударга ёс тогтсон улс орныг зорьдог байна.

Товчоор хэлбэл, улс орны хөгжил тухайн орны бүтээмжээс хамааралтай бол бүтээмж нь хүний хөгжлөөс шууд хамааралтай шүтэлцээнд оршдог бөгөөд хүний хөгжил сул бол бүтээмж муу, бүтээмж тааруу бол тухайн улсын институцийн чадавх сул гэсэн чөтгөрийн тойрогт ордог ажээ.

Асуудлыг илүү тодорхой харахын тулд клиентелизмийн  (Авлигын тогтолцоо) засаглал ноёрхож буй орны институцийн гажуудлыг хууль дээдлэх ёс тогтсон улс орнуудын төр-захиргааны институцийн давуу талтай харьцуулж үзье.

Хүснэгт 17: Улс төр, төр захиргааны тогтолцооны харьцуулалт[7]

БУУРАЙ ОРНУУДЫН УЛС ТӨРИЙН ИНСТИТУЦИЙН ГАЖУУДАЛХУУЛЬ ДЭЭДЛЭХ ЁС ТОГТСОН ОРНУУДЫН УЛС ТӨРИЙН ИНСТИТУЦИЙН ДАВУУ ТАЛ
  1. Төрийн эрх мэдэл хувь бодгаль этгээдэд төвлөрсөн, удирдлагын түвшинд нөлөөллөө тэлэх гэсэн өрсөлдөөн хүчтэй байдаг,
  2. Улс төрчид  хариуцлага хүлээдэггүй,
  3. Улс төрчдийн дэмжигчид нууц далд, ил тод биш,
  4. Удирдлагын багийг бүрдүүлэхдээ хувийн ашиг сонирхлыг харгалзан сонгодог,
  5. Урьдчилан олон нийтийн хэлэлцүүлэг хийлгүй, нууцаар шийдвэр гардаг,
  6. Улс төрийн намын зохион байгуулалт лидерийн хувийн холбоо-сүлжээнд тулгуурладаг,
  7. Шийдвэр гаргах процесс тодорхой биш, ойлгомжгүй, далд,
  8. Шийдвэр гаргахад дэмжигч бүлгийн ашиг сонирхлыг нийт ард түмний эрх ашгийн дээр эрэмбэлдэг,
  9. Намын ивээн тэтгэгчид улс төр, захиргааны албан тушаалд томилогдох давуу эрхтэй байдаг.
  1. Төрийн эрх мэдэл хувь хүнд биш, тогтолцоонд хадгалагдаг,
  2. Хууль дээдлэх ёс, шударга сонгуулиар төрийн эрх шилждэг,
  3. Удирдагчид эрх мэдлийн төвлөрлийг бууруулж, үйлдэлдээ хариуцлага хүлээдэг,
  4. Удирдагчдын дэмжигчид  тодорхой шилэн бөгөөд тогтвортой,
  5. Удирдагчдыг солих процессын хууль, журам тодорхой, тогтвортой,
  6. Удирдагчид хамтран ажиллах багаа нийгмийн эрх ашгийг дээдлэн, нийгмийн олон бүлгээс харилцан тэнцвэртэй   сонгодог,
  7. Улс төрийн шийдвэр олон нийтийн хэлэлцүүлэг, шүүмжлэлийн дараа гардаг,
  8. Улс төрийн нам нь улс төрийн мөрийн хөтөлбөрийн дагуу зохион байгуулагдсан байдаг,
  9. Шийдвэр гаргах процесс энгийн ойлгомжтой, шилэн,
  10. Шийдвэр гаргахад нийт нийгмийн эрх ашгийг удирдлага болдог,
  11. Намын ивээн тэтгэгчид улс төр, захиргааны томилгоонд оролцохыг хориглосон байдаг.

Улс төр, төр захиргааны институц бэхэжсэн орны давуу тал бол нийгмийн гишүүд хэн байхаас үл хамааран нийтээр хууль дээдлэх ёсны дор амьдардаг байхад институц сул бэхэжсэн улсуудад хуулиас, нийтийн эрх ашгаас дээгүүр хувийн эрх ашиг эрэмбэлдэг байна.

Хүснэгт 18 : Төрийн захиргааны тогтолцооны харьцуулалт

БУУРАЙ ОРНУУДЫН ТӨР-ЗАХИРГААНЫ ИНСТИТУЦИЙН ГАЖУУДАЛХУУЛЬ ДЭЭДЛЭХ ЁС ТОГТСОН ОРНУУДЫН ТӨР-ЗАХИРГААНЫ ИНСТИТУЦИЙН ДАВУУ ТАЛ
  1. Төрийн албан хаагчийг  улс төрийн нам, албан тушаалтны дур хүслээр сонгох болон томилно,  мөн хуулийн үндэслэлгүй хална,
  2. Албан тушаал, дэвших дараалал, ажлын үр дүнг үнэлэх систем тодорхой бус,
  3. Хувь, хувьсгалын ажил холилдсон, төрийн албан хаагчийн нэмэлт орлого нь авлига, хээл хахууль,
  4. Захиргаан тогтолцооны үүрэг, функц тодорхой бус, харилцан уялдаагүй,
  5. Нэг асуудлыг олон институц зэрэг хариуцдаг давхардсан системтэй, эсвэл хариуцах байгууллага, албан тушаалтан тодорхой биш, эзэнгүй ,
  6. Төрийн албан хаагчийн шийдвэр сэтгэл хөдлөлд үндэслэсэн, түр зуурын,
  7. Дүрэм, журам нь хэсэгчилсэн, хэн нэгэнд давуу эрх олгосон.
  1. Төрийн албан хаагчийг өрсөлдөөнт шалгаруулалтын зарчмаар сонгодог,
  2. Төрийн албан хаагчийг тодорхой хуульд заасан үндэслэлээр чөлөөлнө,
  3. Төрийн албан хаагч дэвших дараалал, ажлын үр дүнг үнэлэх систем тодорхой,
  4. Бүх шийдвэр төрийн нэгдсэн бичиг хэргийн стандартын дагуу гардаг,
  5. Хувь, хувьсгалын ажил тусдаа,
  6. Төрийн албан хаагчийн хууль бус нэмэлт орлогыг хориглодог,
  7. Захиргаан тогтолцооны үүрэг,функц тодорхой,харилцан уялдаатай,  давхардалгүй,
  8. Төрийн албан хаагчийн шийдвэр баримтад үндэслэн, хууль зүйн эх сурвалжтай, тогтсон журмын дагуу гардаг,
  9. Дүрэм, журам бүх иргэдэд тэгш үйлчлэх
  10. Төрийн худалдан авах ажиллагаа хуулийн дагуу шударга явагддаг.

Авлига, ардчилал хоёр зэрэг орших боломжгүй бөгөөд авлига буурахад ардчиллын үнэт зүйлс болох эрх,эрх чөлөө, тэгш бадал, шударга ёс бодиттой орших нөхцөл бүрддэг бол, эсрэгээрээ авлига ихсэн тохиолдолд ардчиллын үнэт зүйлс хоосон тунхаг болж хувирдаг байна.

Монгол улсын эрх чөлөөний индекс “Фрийдом хаус”-ын судалгаагаар эрх чөлөөт ангиллаас 2017 онд хагас эрх чөлөөтэй ангилалд шилжсэн нь “Транспэрэнси Интернэшнл” байгууллагын авлигын судалгаагаар 2016 онд 87 дугаар байраас 2018 онд  103 дугаар байр уруу  хойш ухарсан байдал нь авлига-эрх чөлөөний харилцан хамаарлыг тодорхой харуулж байна.

Монгол улсын төрийн эрхийг төлөөллийн ардчиллын хэлбэрээр улс төрийн намууд барьж байгаа энэ нөхцөлд улс төрийн нам нь өөрөө клиентелизмийн  (Авлигын тогтолцооны) үүр уурхай, үндэс эх сурвалж болж хувирчээ.

Иймээс улс төр, эдийн засгийн хямралаас гарах гарцыг  улс төрийн намын шинэчлэлээс хайх нь мухардмал арга зүй бөгөөд улс төрийн намын шинэчлэл бол эхэнд биш, Үндсэн хуулийн шинэтгэлийн дараа хийх ёстой дагавар, хавсарга шинжтэй өөрчлөлт юм

Тиймээс авилгаас ангид улс төр, төр захиргааны тогтолцоо бүтээхийн тулд Францын сэтгэгч Ш.Л. Монтескьюгийн төрийн эрх мэдлийг хуваарилах онолын “эрх мэдлийг эрх мэдэл л хязгаарладаг” гэсэн зарчмыг дахин бүтээлчээр ашиглах цаг болсон байна.

Ш.Л. Монтескьюгийн  эрх мэдлийг хуваарилах санаа бол товчоор хэлбэл “Хаана эрх мэдэл төвлөрч байна тэнд хүний эрх зөрчигдөж байдаг, тиймээс хүний эрхийг хамгаалахын тулд эрх мэдлийн төвлөрлийг сааруулах, дахин хуваарилах ёстой” гэсэн томьёолол юм.

Судалгааны явцад ихэнх амжилттай хөгжиж байгаа парламентын засаглалтай орнууд эрх мэдэл хуваарилах “хяналт-тэнцвэр”-ийн зарчмыг бүрэн биш, заримдаг  ашигладаг өвөрмөц талаа институцийн функциональ  чиг-үүргүүдийг системийн зорилгод нэгтгэсэн зарчмаар орлуулж, нөхөн зохицуулж байна.

Функциональ  чиг-үүргийн зарчим нь эртний грекийн гүн ухаантан Аристотелийн  “Полити” засаглалын загвараас үүсэлтэй бөгөөд орчин үеийн судлаачид “Холимог дэглэм” гэж нэрлэдэг.

Түүхэн хөгжлийн явцад “Холимог дэглэм”-ийн гурван шинж нь улс төрийн шийдвэр гаргах процесст ард түмний оролцоог хангах, мэргэн шийдвэр гаргах, тогтвортой цомхон-чадварлаг бүтцээр гүйцэтгэх гэсэн гурван чиг-үүрэг болж шинэчлэгдсэн тухай өмнө бид үзсэн.

Төрийн тогтолцоо нь зорилго бүхий бие даасан системийн хувьд дээрх Аристотелийн “Холимог дэглэм”-ийн гурван чиг-үүргийг хариуцан гүйцэтгэх бүтэцтэй байж хэмээн өмнөө тавьсан “Хөтөлбөр”-өө биелүүлдэг байна.

Илүү ойлгомжтой тайлбарлах үүднээс “холимог дэглэм”-ийн гурван чиг-үүргийг улс төрийн системийн бүдүүвчийн үе шат бүрд байршуулж үзье.

Зураг 10: Улс төрийн системийн бүдүүвч

Улс төрийн систем нь Оролт – Боловсруулалт – Гаралт – Эргэх Холбоо[8] гэсэн дөрвөн орчилтой байдаг. Оролт нь олон түмний “шаардлага, дэмжлэг”-ээс бүрдэнэ.

Энэхүү Шаардлага, Дэмжлэгээр буцаж ирж буй ЭРГЭХ ХОЛБОО улс төрийн системээс гарсан шийдвэр зөв, буруу болохыг илэрхийлдэг.

Тэгэхээр улс төрийн системээс гарсан шийдвэрийн зөв, буруу болон систем өөрөө цаашид   оршин тогтнох эсэх нь “Оролт”-ын шатад дахь олон нийтийн оролцоо (ардчилал),  “Боловсруулалт”-ын шатны хяналт-критери (улс төр, хуулийн хяналт), “Гаралт”-ын шатны тогтвортой гүйцэтгэл (цомхон-чадварлаг) гэсэн хүчин зүйлсээс хамаарна.

Хүний эрх, эрх чөлөөний баталгааг бүх талаар хангасан, хүн төрөлхтний хөгжил-дэвшлийн тэргүүн эгнээг хошуучлагч парламентын засаглалтай улс орнуудын улс төрийн тогтолцоо нь  системийн Оролтын үе шатад нийгмийн сонирхлын бүлгээс аль болох олон төлөөллийн оролцоог хангах, Боловсруулалтын үе шатад системийн зорилгоор шалгуур (критери) тавьж, Оролтоос ирсэн мэдээллийг  шүүн, аль болох рациональ шийдвэр гаргах, Гаралтын үе шатад шийдвэрийг шуурхай-чанартай гүйцэтгэх тогтвортой тогтолцоо бүтээх замаар амжилттай ажилладаг байна.

Иймээс улс төрийн намд төвлөрсөн эрх  мэдлийг “чиг-үүргийн зарчмаар” задалсан цагт л авлигын тогтолцоо задран унах зүй тогтолтой ажээ.

Энэхүү “Үндсэн хуулийн шинэтгэл” өгүүллийн 4 дүгээр хэсгийг өндөрлөж, үзэг амраах гэсэн боловч цаг үеийн байдлыг харгалзан нэмэлт тайлбар оруулах хэрэгцээ үүслээ.

Учир нь нэг талаас  2018 оны УИХ-ын намрын чуулганаар хэлэлцэх асуудлын жагсаалтад УИХ гишүүн Д. Лүндээжанцан ахалсан ажлын хэсгийн боловсруулсан Монгол Улсын үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах тухай төсөл багтсан, нөгөө талаас намрын чуулганы нээлт дээр Монгол Улсын Ерөнхийлөгч Х. Баттулга “Монгол Улс системийн хямралд нэрвэгдсэн нь тодорхой болж байна. 1992 оноос хойш бүрэлдсэн ул төр, засаглалын тогтолцоо маань Монголын нийгмийн асуудлуудыг шийдэх, зохицуулах чадвараа үндсэндээ бүрмөсөн алджээ” хэмээн цохон тэмдэглээд, тогтолцооны реформ – эрс шинэчлэл хийхийг уриалсан билээ.

Иймээс нийгэмд Үндсэн хуулийн шинэчлэлийн үзэл баримтлалын талаар ойлголт харилцан адилгүй, талцах хуваагдах үзэгдэл  зохих түвшнээс хэтэрч байгаа тул энэхүү цуврал өгүүллээр дэвшүүлж буй шинэтгэлийн үзэл санаа, зарчмыг тодруулах зорилгоор улс төрийн спектрийн зураг дээр чиг хандлагуудыг байршуулж тодорхой харуулъя.

Монгол Улсын үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах тухай төсөл нь улс төрийн намд төвлөрсөн төрийн эрх мэдлийг задлах, дахин хуваарилах агуулга, үзэл баримтлалгүй бөгөөд хийвэл зохих шинэтгэлийн дөрөвний нэг хувь нь багтсан төсөл юм. Эсрэгээрээ Монгол Улсын Ерөнхийлөгчийн реформ-эрс шинэчлэлийн уриа нь улс төрийн намд төвлөрсөн төрийн эрх мэдлийг Ерөнхийлөгчид төвлөрүүлэх агуулга бүхий нь ЕТГ-н даргын байр сууринаас тодорхой байна.

Иймд Монгол Улсын Үндсэн хуулийн шинэттэл нь өөрчлөгдөн буй дэлхий ертөнцөд “дасан зохицох” чадвартай, бүтээмжийн зарчмаар чиг-үүрэг хуваарилагдсан тэнцвэртэй институц бүхий, хууль дээдлэх ёс тогтоох чадамжтай төрийн байгууллыг бүтээх үйлс юм.

Төрийн байгууламжийн функциональ чиг-үүргийг зүй зохистой хуваарилсан, хууль дээдлэх ёс тогтсон улс орнуудын төрийн байгууллын тэргүүн туршлагын тухай дараагийн хэсэгт бичье.

ГУРАВ: МОНГОЛ УЛСЫН ҮНДСЭН ХУУЛИЙН ШИНЭТГЭЛ

АРДЧИЛСАН ОРНУУДЫН ТӨРИЙН БАЙГУУЛАЛТЫН ТЭРГҮҮН ТУРШЛАГА

Аливаа улсын төр-засгийн тогтолцоо нь   системийнхээ хувьд ард түмнийхээ нийтлэг хүсэл зоригийг биелүүлэх, мөн иргэдийнхээ эрх, эрх чөлөөг хамгаалах гэсэн үндсэн хоёр зорилгыг харилцан тэнцвэртэй хэрэгжүүлэхийн тулд төрийн эрх мэдэл хуваарилах онолын “хяналт-тэнцвэр”-ийн    зарчмаас гадна институцийн функциональ  чиг-үүргүүдийг системийн зорилгод нэгтгэсэн зарчмыг давхар ашигладаг тухай өмнөх нийтлэлийн төгсгөлд дурдсан билээ.

Хүний эрх, эрх чөлөөний баталгааг бүх талаар хангасан, хүн төрөлхтний хөгжил-дэвшлийн тэргүүн эгнээг хошуучлагч парламентын засаглалтай улс орнуудын улс төрийн тогтолцоо нь  системийн Оролтын үе шатад нийгмийн сонирхлын бүлгээс аль болох олон төлөөллийн оролцоог хангах, Боловсруулалтын үе шатад системийн зорилгоор шалгуур (цензур) тавьж, Оролтоос ирсэн мэдээллийг  шүүн, аль болох рациональ шийдвэр гаргах, Гаралтын үе шатад шийдвэрийг шуурхай-чанартай гүйцэтгэх тогтвортой тогтолцоо бүтээх замаар амжилттай ажилладаг байна.

Иймээс төрийн байгууламжийн функциональ чиг-үүргийг зүй зохистой тогтоосон улс орнуудын төрийн тогтолцооны тэргүүн туршлагыг дэлгэрүүлэн судалж үзье. 

А. Зөвшилцлийн Ардчилал
Ардчилал бол олонхийн засаглал гэдэг[1]. Тэгвэл улс төрийн шийдвэр гаргах үйл ажиллагаанд илүү олон нийгмийн гишүүд, бүлэг, давхаргын төлөөлөл оролцож байвал илүү ардчилсан нийгэм оршиж байна гэсэн үг юм.

Ард түмэн төрийн эрхийг барьж буйн илэрхийлэл нь нийтийн танхим Засгийн газрын тэргүүнийг сонгодог улс төрийн зарчмаар илэрдэг.

Парламентын засаглалын түүхэнд Засгийн газрыг сонгох  ардчиллын  хоёр хувилбарыг ашиглаж иржээ.

Нэгд, Вестминстрийн (Westminister) олонхийн ардчиллын загвар юм. Олонхийн ардчиллын загвар гэдэг нь парламентад 50 + 1 гэсэн олонхийн суудал авсан нам Ерөнхий сайдыг томилж, Засгийн газрыг байгуулахыг хэлдэг. Гол онцлог нь парламентад олонх болохын тулд сонгогдсон гишүүдийн тоо эсвэл намын авсан саналын хувь  50 + 1 гэсэн олонх болох хамгийн бага, доод хязгаар, босго[2]-ыг давсан байх юм.

Монгол улс бол 1992 оноос хойш олонхийн ардчиллын зарчмаар Засгийн газраа бүрдүүлж байгаа орон юм.

Олонхийн ардчилалд бага санал авсан нам  сөрөг хүчний үүрэг гүйцэтгэдгийг бид мэднэ. Энэ цөөнх болсон талд санал өгсөн сонгогчдын хүсэл-шаардлага төрийн бодлогын гадна гээгдэх үзэгдэл олонхийн ардчиллын сөрөг үр дагавар юм.

Энэхүү сонгогчдын тодорхой хэсгийн санал гээгддэг олонхийн ардчиллыг улс төр судлаачид хиймэл буюу бүтээмэл олонхийн[3] загвар гэж нэрлэдэг.

Ташрамд сануулахад, Монгол улсын тухайд Вестминстрийн (Английн) олонхийн ардчиллын тогтолцоог үлгэр-загвар болгож парламентын тогтолцоог бэхжүүлж байгаа боловч Англи улсын төрийн тогтолцоонд  олонхийн ардчиллаас гажсан, төрийн эрх мэдэл хуваарилах функциональ (чиг-үүргийн) шинжид тулгуурласан институц цөөнгүй байдаг улс юм.

Тухайлбал, Их Британийн (Английн) парламентын доод танхимын даргыг Лордын танхим томилдог бөгөөд лордын танхимын үндсэн зорилго нь доод танхимыг удирдан чиглүүлэх үүрэг байдаг нь сонирхолтой.

Мөн Лордын танхим нь доод танхимын баталсан хуулийн үйлчлэх хугацааг нэг жил хүртэл хойшлуулах эрхтэй юм.

2005 оны шинэчлэл хүртэл Лорд Канцлер буюу Лордын танхимын даргын албан тушаал нь Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх, Шүүх эрх мэдлийг нэгтгэн, харилцан тэнцвэржүүлэх үүрэгтэй байлаа[4].

Товчоор хэлбэл, агуулга талаасаа Англи улс шиг институцгүй Монгол улс  Вестминстрийн олонхийн ардчиллын загварыг хэлбэрийн талаас нь хуулсан нь онол-арга зүйн ноцтой алдаа мөн гэж дүгнэж болох юм.

Хоёрт, Бид өмнө Ардчилал бол олонхийн засаглал гээд, шийдвэр гаргах процесст илүү олон нийгмийн гишүүд, бүлэг, давхаргын төлөөлөл оролцож байвал илүү ардчилсан нийгэм гэж үздэг гэсэн.

Тэгвэл парламентад суудал авсан намууд хамтарч засгийн газрыг байгуулах, түүний  мөрийн хөтөлбөрийг батлах зэргээр байж болох хамгийн дээд (maximum) олонхийг бүрдүүлэх зорилгоор эвсэл байгуулахыг Ардчиллын Зөвшилцлийн загвар[5] гэдэг.

Өөрөөр хэлбэл олонхийн ардчиллын загвар нь 50 + 1 бол зөвшилцлийн ардчиллын загвар нь сонгогчдын санал, нийгмийн захиалгыг аль болох гээхгүй төрийн бодлогод тусгах гэсэн хувилбар юм.

Зөвшилцлийн ардчиллын зарчмаар улс төрийн намууд Эвсэл байгуулах олон хувилбар байдаг. Тухайлбал,

Хамгийн цөөн намын эвсэл (Minimal winning coaltion), хамгийн олон намын эвсэл (Surplus majority), хамгийн том хоёр намын эвсэл (Grand coaliton),  хамгийн бага суудалтай намуудын эвсэл (Minority), мөн хамгийн улс төрийн байр суурь, үзэл баримтлал ойр намууд эвсэх гэсэн олон хувилбарыг ашигладаг.

Дэлхий 190 гаруй тусгаар улсаас хөгжлийн түвшнөөр эхний 30 байр эзэлсэн жагсаалтаас парламентын засаглалтай баруун европын 17 улсын 1945-2010 оны хооронд, төв  европын 10 улсын 1990-2010 оны хооронд олонхийн болон зөвшилцлийн аль хэлбэрээр Засгийн газраа байгуулж байсныг судалж үзэхэд дараах харьцуулалт гарч байна.

Хүснэгт 19: 1945-2010 оны хооронд байгуулагдсан олонхийн болон зөвшилцлийн Засгийн газрын тоон харьцуулалт[6]

Улс оронНийт байгуулагдсан Засгийн газарОлонхийн зарчмаар байгуулагдсан нэг намын Засгийн газрын тооЗөвшилцлийн зарчмаар байгуулагдсан олон намын эвслийн Засгийн газрын тоо
Австри24618
Бельги37334
Дани34034
Финлянд49049
Франц28919
Герман28523
Грек14104
Исланд30030
Ирланд25619
Итали55352
Люксембург18018
Нидерланд26026
Норвеги29623
Португал15312
Испани1138
Швед28226
Их британи23221
Болгар743
Чех909
Эстон11011
Унгар918
Латви15015
Литва1266
Польш15015
Румын15213
Словак808
Словени12012
Нийт дүн58791496

Австри, Бельги, Дани, Финлянд, Франц, Герман, Грек, Исланд, Ирланд, Итали, Люксембург, Нидерланд, Норвеги, Португал, Испани, Швед, Их британи зэрэг 17 улсын 1945 оноос хойш, Болгар, Чех, Эстон, Унгар, Латви, Литва, Польш, Румын, Словак, Словени зэрэг орнуудын 1990 – 2010 оны хооронд судалгаанд хамрагджээ.

Дээрх судалгаанаас ажиглахад нийт 587 удаа Засгийн газар байгуулах 85% хувьд нь зөвшилцлийн зарчмаар байгуулсан байхад дөнгөж 15% хувьд нь олонхийн зарчмаар нэг нам дангаараа Засгийн газраа бүрдүүлсэн байна. Грек 14-өөс 10 удаа, Их Британи 23-аас 22 удаа, Литва 12-оос 6 удаа Засгийн газраа олонхийн зарчмаар байгуулсан нь 50% хувиас давсан гуравхан тохиолдол байна.

Ардчиллын олонхийн загвар онцгойрох, өрсөлдөх, тэмцэлдэх шинжтэй байдаг бол зөвшилцлийн загвар эрх мэдлийг хуваарилах, задлах, хязгаарлахаас гадна оролцуулах, харилцан буулт хийх шинжтэй байдаг утгаараа “хэлэлцээрийн ардчилал” гэж нэрлэдэг.

Тухайн улсын Ардчиллын чанарыг “Эрх чөлөө, Тэгш байдал, Хяналтын тогтолцоо”6 гэсэн 3 тулгуур, 9 дэд үзүүлэлтээр хэмждэг бөгөөд Олонхийн болон Зөвшилцлийн ардчиллын чанарын харьцуулалтын судалгааг дор авч үзье.

Хүснэгт 20. Ардчиллын чанар

 Зөвшилцлийн ардчилалОлонхийн Ардчилал
Эрх чөлөө
Эрх зүйт ёс65.352.4
Хувь хүний эрх чөлөө86.782.1
Хэвлэн нийтлэх эрх чөлөө57.138.6
Тэгш байдал
Ил тод байдал62.055.3
Оролцооны тэгш байдал61.560.5
Сонгуулийн эрх72.253.7
Хяналтын тогтолцоо
Засгийн газрын бие даасан байдал75.365.3
Хяналт-тэнцвэр харьцаа71.056.7
Хариуцлагын тогтолцоо68.847.4
Эрх чөлөө- Тэгш байдал- Хяналтын дундаж дүн
Эрх чөлөө69.757.7
Тэгш байдал65.256.5
Хяналт71.756.5
 
АРДЧИЛЛЫН ЧАНАР68.956.9

Тухайн улсын ардчиллын чанарыг “эрх чөлөө, тэгш байдал, хяналтын тогтолцоо” гэсэн гурван тулгуур, Хууль дээдлэх ёс, Хувь хүний эрх чөлөө, Хэвлэн нийтлэх эрх, Ил тод байдал, Оролцооны тэгш байдал, Сонгуулийн эрхЗасгийн газрын бие даасан байдал, Хяналт-тэнцвэр, Хариуцлагын хэвтээ тогтолцоо, Хариуцлагын босоо тогтолцоо” гэсэн 9-н дэд үзүүлэлтээр хэмждэг[7] бөгөөд зөвшилцлийн ардчилал 68.9, олонхийн Ардчилал 56.9 оноо тус тус авчээ.

Судлаачид зөвшилцлийн ардчиллын сонгодог загварыг Швейцар улсын төрийн тогтолцоо гэж үздэг.

Парламентын засаглалтай бусад орноос ялгарах Швейцар улсын төрийн тогтолцооны онцлог нь Засгийн газрын гишүүдийг парламентаас нэгэнт томилсон бол улс төрийн хариуцлага хүлээлгэх, огцруулах асуудал гардаггүй, энэ харьцангуй бие даасан шинжээрээ ерөнхийлөгчийн засаглалтай адил юм.

Швейцарын парламентын тогтолцоо нь засгийн эрхийг олонхид төвлөрүүлэлгүй, эрх мэдлийг хуваарилах, тараах зэргээр аль болох хязгаарлах зөвшилцлийн загвар юм.

Швейцарын Холбооны Зөвлөлийн (Засгийн газрын) долоон гишүүд нь “Шидэт Жор” (Magic formula) хэмээх 2:2:2:1 гэсэн томьёоны дагуу хувь тэнцүүлсэн өргөн эвслээс томилогдог[8].

Швейцарын Үндэсний Зөвлөлийн (нийтийн танхимын) 200 суудлын дөрөвний нэгтэй (1/4) тэнцэх суудлыг авсан гурван нам тус бүр 2 төлөөлөл, наймны нэгийг (1/8) авсан намд 1 төлөөлөл хуваарилагддаг байна.

Тухайлбал, 1959 оноос хойш Христийн Ардчилсан нам 2, Социал Демократ нам 2, Радикал Демократ нам 2 төлөөлөл, Ардын намын 1 төлөөллөөс Холбооны Зөвлөлийн (Засгийн газрын) 7-н гишүүд бүрдэж иржээ.

Швейцарын улс төрийн байгууламж нь Аристотелийн “Холимог дэглэм”-ийн гурван чиг-үүрэг, Монтескьюгийн эрх мэдэл хуваарилах зарчмын төгс зохицол бөгөөд “Шидэт Жор” гэсэн өргөмжлөл нь хэтрүүлэг биш билээ.

Олонхийн ардчиллаас зөвшилцлийн ардчилал нь ирээдүйд илүү үр ашигтай байна гэдгийг хууль зүйн шинжлэх ухааны профессор Ханс Кельзен 1920 онд ” Засгийн газарт ганц бүлгийн сонирхол ноёрхож огт болохгүй бөгөөд олон сонирхол бүхий бүлгүүд нам болон зохион байгуулагдаж сонирхлын тэнцвэрийг хадгалж байх нь зохистой.[9] хэмээн сануулж байжээ.

Б. Парламентын дээд танхим

 Парламентын доод танхимын эрх мэдлийг дахин хуваарилах эрх зүйн чадамжтай, улс төрийн системийн “Оролт”-оор дамжин ирсэн нийгмийн шаардлагыг хянан – нягтлах чиг-үүрэг бүхий институц бол парламентын Дээд танхим юм.

Парламентын дээд танхимын чиг үүргийн тухай АНУ Үндсэн хуулийн зохиогчдын тайлбар ойлгомжтой энгийн утга төгөлдөр байдаг.

Тухайлбал, Жеймс Мэдисон АНУ-ын сенатын танхим бол нэгдүгээрт: төрийн эрх мэдэл нийтийн танхимд төвлөрөх эрсдэлийг хязгаарлах, конгрессын дур зоригоороо аашлах эрх мэдлийг хумих “Хашлага” гэж, хоёрдугаарт: гүйцэтгэх эрх мэдлийг хянах “Аргалж”-ийн чиг-үүрэгтэй байгууллага байна гэж тайлбарласан.

Жорж Вашингтон АНУ-ын сенатын танхим бол конгрессын танхимын популист халуурлыг төрийн бодлого, тогтолцооноос тусгаарлагч,  “Хөргөх систем”-ийн чиг-үүрэгтэй[1] гэж онцлон тэмдэглэсэн байдаг.

Сенатын буюу дээд танхим нь эртний Грек, Ромын үеэс МЭ 17 зууныг хүртэл язгууртан ноёдын танхим байж ирсэн бөгөөд дундад зуунаас уамжлагдан ирсэн Их Британийн Лордын танхим сонгодог жишээ юм. Өнөөдөр  язгууртны төлөөлөл бүхий сенатын танхим хэмжээгүй эрхт хаант засаглалтай цөөхөн улсад үлджээ.

Орчин үеийн улс төрийн тогтолцоонд дээд танхим нь бүс нутгийн, үндэстэн ястны төлөөллийг хууль тогтоох байгууллагад бүрдүүлэх, хуулийн чанарыг сайжруулах, доод танхимын популист бодлогыг хянах, парламентын эрх мэдлийн төвлөрлийг сааруулах, дахин хуваарилах зорилгоор байгуулагдаж байна.

Францын хуульч Ш.Л. Монтескью “Хуулийн амин сүнс” бүтээлдээ Хууль тогтоох засаглалын тухай дараах санааг онцлон тэмдэглэжээ.

Доод буюу нийтийн танхимын талаар хэлэхдээ:

Төлөөлөгчид сонгогчдоосоо ерөнхий нэг заавар, бас үйл ажил бүрээр тусгай даалгавар авдаг байх шаардлагагүй.

Энэ маягаар бол депутатуудын үг нь үндэсний дуу хоолойн цуурай болдог нь үнэн. Энэ нь ажилд эцэс төгсгөлгүй саад учруулж, депутат бүр нөгөөдүүлдээ эрх мэдлээ тулган, хамгийн эгзэгтэй нөхцөлд улс үндэстний хүчин чадлыг хэн нэгний овилгогүй ааш араншингаар тамирдуулахад хүргэдэг.

Төлөөллийн хурлыг мөн л ямар нэг дайчин зоримог шийдвэр гаргуулахаар сонгох хэрэггүй. Төлөөллийн хурал энийг гүйцэтгэх чадвараар маруухан. Харин хууль гаргуулах, баталсан хууль нь хэрэгжиж байна уу, үггүй юу гэдгийг ажиглаж хянаж байхын тулд сонгодог байвал зохино. Энийг л зөвхөн төлөөллийн хурал сайтар гүйцэтгэж чадна.

Дээд буюу сенатын танхимын талаар дараах санаа, бодлоо тодорхой хэлсэн байна.

Аль ч улсад …нэр хүндээрээ овойж товойсон хүмүүс байдаг. Хууль тогтооход тэдний хувь нэмэр байвал зохистой. Энэ нь ард олны шийдвэрийг хүчингүй болгох эрхтэй тусгай хурал байгуулснаар бүтнэ, ард олон ч тэдний шийдвэрийг халах эрхтэй лүгээ адил юм л даа.

Тийнхүү, хууль тогтоох эрх мэдэл бүхий хуралдаан язгууртнуудад ч, ард олонд ч ногдох болно, аль аль нь бие биеэсээ тусгай зөвлөлддөг хуралтай, ангид үзэл бодол, өөр өөр эрх ашигтай байна.” гэжээ.[2]

Орчин үед парламентын дээд танхимыг “Үндсэн хууль болон хүний эрх, эрх чөлөөний баталгаа”[3] гэсэн үзэл номлол түгээмэл  дэлгэрсэн байна.

Дэлхийн улс орнууд (1) бүс нутгийн төлөөлөл, (2) мэргэжлийн болон нийгмийн бүлгүүдийн төлөөлөл, (3) уламжлалт язгууртны төлөөлөл бүхий гэсэн үндсэн гурван хэлбэрийн дээд танхимтай  бөгөөд зарим тохиолдолд холимог байх нь бий.

Франц улсын нийслэл Парис хотноо 2000 оны 3 дугаар сарын 14-нд хуралдсан дэлхийн Сенатын танхимуудын форумд 50 гаруй улсын дээд танхимын төлөөлөгчид оролцож, парламентын дээд танхимын 4-н үндсэн чиг-үүргийг тунхагласан байдаг. Үүнд:

хууль тогтоох байгууллагад бүс нутгийн, үндэстэн, хэлтний төлөөллийг бүрдүүлэх замаар төлөөллийн ардчиллыг бэхжүүлэх,

холбооны болон орон нутаг – муж улсын хоорондын харилцан уялдааг хангаж, төвлөрлийг сааруулах,

орчин үеийн эрх мэдэл хуваарилах онолыг төгөлдөржүүлэх, хууль тогтоомжийн чанар-бүтээмжийг дээшлүүлэх,

олон нийтийн эрх ашгийг хууль тогтоомж, төрийн бодлого хэлэлцүүлэгт тусгах[4] гэж тодорхойлжээ.

2017 оны байдлаар дэлхийн 190 гаруй тусгаар улсаас 70 орчим улс нь хууль тогтоох дээд танхимтай бөгөөд холбооны улсууд 100 хувь, нэгдмэл улс орнуудын 1/3 нь парламентын хоёр танхимтай байна.

Дээд танхимыг эрх мэдлийн хувьд хүчтэй, дунд зэрэг, сул гэсэн хэмжүүрээр ангилдаг бөгөөд хүчтэй дээд танхим нь доод танхимтай эрх мэдлийн хувьд тэнцүү, доод танхимын баталсан хуулийг хүчингүй болгох, эсвэл эцсийн шийдвэрийг хоёр танхимын хамтын хурлаар шийдвэрлэх эрх мэдэлтэй байдаг.

Харин сул эрх мэдэл бүхий дээд танхим нь доод танхимын хууль-шийдвэрийг тодорхой хугацаагаар хойшлуулах эрх, зөвлөх мэдэлтэй байдгаараа онцлог юм.

Дээд танхим нь төсөв-санхүүтэй холбоотой асуудлыг хэлэлцэх эрхгүй, энэ эрх доод танхимд хадгалагдаг боловч хэрэв зээ доод танхим төсөв-санхүүгийн асуудлаа шийдвэрлэж чадахгүй бол дээд танхим өөртөө татан авч шийдвэрлэдэг тохиолдол байдаг.

Дээд танхимын нэг онцлог бол дэлхийд одоогоор дээд танхимыг тараах тухай заалттай Үндсэн хууль  байхгүй байна. Энэ нь доод танхим болон гүйцэтгэх засаглалын хооронд харилцан тэнцвэр барих, мөн тэднийг хянах дээд танхимын онцгой чиг-үүргээс үүдэлтэй юм.

Харин доод танхимыг Ерөнхий сайд болон Ерөнхийлөгч нар  дээд танхимтай зөвшилцөн тараах зохицуулалт цөөнгүй байдаг. Энэхүү зохицуулалт нь төрийн механизмыг доод танхимын популист бодлого-шийдвэр гацаахаас сэргийлсэн үндсэн хуулийн эрх зүйн зохицуулалт юм.

Манай улсын парламентын түүхэнд сонгуулийн санхүүжилтийг эс тооцвол өндөр шалгуур босго үггүй нийтийн  танхимаас  баталж байгаа хууль-тогтоомжийн чанар, ажлын бүтээмж жил өнгөрөх тусам уруудсан дүр зурагтай байгаа учраас “Дэлхийн Сенатын форум”-аас тунхагласан 3,4 дүгээр үүрэг бүхий, зохих мэдлэг, мэргэжил, ёс суртахуун, насны шалгууртай дээд танхим байгуулах эсэхээс Монгол улсын цаашдын хөгжлийн зам мөр хамаарна.

Нийтийн танхим нь мөн чанарын хувьд төрийн шийдвэрийн “Эргэх-холбоо”-г улс төрийн системийн “Оролт” хэсэгт төлөөлдөг үндсэн үүрэгтэй учир ямар нэгэн зохих мэдлэг, мэргэжил, насны шалгуур тавих шаардлагагүй байдаг.

Хэрэв нийтийн танхимд сонгогдох төлөөлөгчдөд өндөр болзол, шалгуур тавьж эхэлбэл улс төрийн системийн гадаад “Эргэх-холбоо” тасалдаж, систем хаалттай хэлбэрт шилжин, дарангуй эсвэл цөөнхийн (олигарх) засаглалын хэлбэр тогтоно.

Иймээс нийтийн танхимын төлөөлөгчдийг сонгоход өндөр босго шалгуур тавилгүйгээр үлдээж, зөвхөн сонгуулийн тогтолцоог нь боловсронгуй болгох шаардлагатай юм.

Харин дээд танхим бол энгийн үгээр хэлбэл төрийн оюун ухаан, улс төрийн системийн шийдвэр гаргах үе шатны гол цөм болохын хувьд тодорхой босготой байх нь зүйтэй юм.

Монгол улсын хувьд мэргэжлийн дээд танхимтай байх нь улс орны онцлог, уламжлал, нийгэм-эдийн засгийн хямралыг даван туулах хэрэгцээ шаардлагад нийцнэ.

Манай оронтой олон талаараа төстэй Бүгд Найрамдах Ирланд Улсын мэргэжлийн сенатын танхимын загварыг өөрийн орны онцлог тохируулан нутагшуулах нь хамгийн оновчтой хувилбар байж болох юм.

Хүснэгт 21: Ирланд Улсын мэргэжлийн Сенатын танхимын гишүүдийг сонгох салбар, холбоо[5]

СОНГОХ, ТОМИЛОХ ЭРХ БҮХИЙ ЭТГЭЭДСЕНАТЫН ТОО
Ерөнхий сайдын томилох11
Их Сургуулиудын сонгох6
МЭРГЭЖЛИЙН САЛБАР, ХОЛБОО СОНГОХ СЕНАТЫН ТОО
Төрийн захиргаа, үйлчилгээний байгууллагын Холбоо7
Хөдөө, аж ахуйн Холбоо11
Соёл, Боловсролын Холбоо5
Үйлдвэрлэл, Худалдааны Холбоо9
Үйлдвэрчний (хөдөлмөрийн) Холбоо11
НИЙТ ДҮН43

Ирландын Мэргэжлийн Холбоодын сонгууль нь хуучин БНМАУ-ын Ардын их хурлаас Улсын Бага хурлын гишүүдийг сонгодог байсан шиг эхлээд сонгуулийн Коллегийн төлөөлөгчид салбар, холбоо тус бүрдээ сонгогдож, тэдгээр төлөөлөгчид Сенатын танхимд нэр дэвшигчийг сонгодог тогтолцоо юм.

Ирландын дээд танхим нь төлөөллийн байгууллага биш гэдгийг тэмдэглэх нь зүйтэй юм. Учир нь ард түмний төлөөллийн байгууллага бол нийтийн танхим бөгөөд мэргэжлийн холбоодоос сонгогдсон Сенатын гишүүд ямар нэг салбар холбооны төлөөлөгч  биш, зөвхөн дээд танхимыг бүрдүүлэх чиг-үүргээ гүйцэтгэж байгаа хэлбэр юм.

Төрийн бүх эрх ард түмний мэдэлд байгааг илэрхийлэх ардчиллын билэг тэмдэг болсон нийтийн танхимыг мэргэжлийн танхимаар солих гэсэн оролдлогууд 20 дугаар зууны эхэнд европын зарим орнуудад бүтэлгүйтсэний учир нь зэрэгцэн орших ёстой байгууллагуудыг нэгийн нөгөөгөөр солих гэсэн туйлшралд оршиж байсан юм.

Мэргэжлийн танхим нь нийтийн танхимыг орлох биш, харин дээд танхимын мөн чанарт тохирох бөгөөд ганц Ирланд улс зөв байранд нь ажиллуулснаар үр нөлөөтэй төрийн институц болж төлөвшсөн байна.

Сүүлийн үед Их Британийн нэгдсэн вант улс Лордын танхимаа шинэчлэх судалгаа шинжилгээний дорвитой ажил хийж байгаа бөгөөд Ирландын мэргэжлийн дээд танхимыг маш нухацтай судалж байна.

Судлаачид Ирландын Сенатын танхимыг “эрх мэдлийн хувьд сул  болон улс төрийн намын оролцоо, нөлөө багагүй байдаг”[6] зэрэг хүчин зүйлс мэргэжлийн гэсэн онцлог талын бүдгэрүүлж, ач холбогдлын бууруулсан гэж үзэх нь бий.

Монгол улсын хувьд дээд танхимын гишүүдийг сонгох уу, томилох уу гэдгийг шийдэх дээ өөрийн үндэстний төрт-ёсны институцийн түүхэн уламжлалын онцлогийг харгалзан байгуулбал Сенатын танхимын (сенат – ахмадын зөвлөл гэсэн утгатай үг )  язгуур мөн чанар-агуулгад нийцэх биз ээ.

В. Хараат бус институц

Төрийн ой санамжийн залгамж чанарыг сонгуулийн замаар бүрэлддэг институцээс илүү улс төрөөс ангид, хараат бус институц  тогтвортой “хадгалан” хамгаалдаг.

Сонгуульт байгууллага, албан тушаалтан сонгуулийн дараагийн мөчлөгт (циклд) дахин сонгогдож чадахгүй бол төрийн ой санамжийн залгамж чанар тасрахад хүрдэг аюултай.

Төрийн ой санамжийг хадгалж байдаг дараах хэд хэдэн институцийг товчхон авч үзье.

  1. Хэмжээт эрхт хааны институц

Дэлхийн тэргүүлэгч парламентын засаглалтай гүрнүүдээс Бельги, Дани, Люксембург, Норвеги, Голланд, Испани,Швед, Шинэ Зеланд, Австрали, Их Британи, Канад,  Япон зэрэг улсуудад хэмжээт эрхт хааны институц уламжлагдан  үлджээ.

Эдгээр орнуудын улс төрийн тогтолцоонд хааны институц нь Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх, Шүүх эрх мэдэлд оролцох эрх үндсэн хуулиар хязгаарлагдмал боловч бодит байдалд хаант засаглалын уламжлалд тулгуурласан нэр хүндээ ашиглан төрийн гурван эрх мэдлийг тэнцвэржүүлэх чиг-үүрэг гүйцэтгэх нь түгээмэл юм. Улс орны  эв нэгдлийн бэлгэдлийн хувьд парламентын баталсан хуулийг ёсчлох, нэр дэвшүүлсэн Ерөнхий сайдыг батлах, санал оруулсан шүүгчийг томилох зэрэг их, бага харилцан адилгүй эрхтэй байдаг.

Хэмжээт эрхт хаан төрийн гурван эрх мэдлийн институцтэй удаан хугацаанд харилцсан туршлага дээрээ тулгуурлан заримдаа улс төрийн хямралыг даван туулах гарц нээх чиг-үүргийг гүйцэтгэж  чаддаг.

Яагаад гэвэл хэмжээт эрхтэй боловч хаан хийгээд түүний институц нь байнгын тогтвортой бүтэц тул асуудалд аль болох улс орны урт хугацааны эрх ашгийг тэргүүн ээлжид эрэмбэлдэг байна.

Харин парламентын засаглалтай орны ерөнхийлөгч сонгуульт албан тушаал учир алтан дунджийг баримталсан төвч байр сууриа хадгалах амаргүй байдаг. Учир нь дахин сонгогдохын тулд асуудалд популист байр сууринаас хандах магадлал бага биш.

Иймд парламентын засаглалтай орны ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг улс орны  эв нэгдлийг илэрхийлэгч бэлгэдлийн түвшинд нь хязгаарлаж байх нь нийт улс орны эрх ашигт нийцнэ.

Хэрэв парламентын засаглалтай орны ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг нэмэгдүүлбэл хууль тогтоох болон гүйцэтгэх засаглалын давхар бүтэц үүсэх бөгөөд системийн онол болон удирдлагын ухааны хувьд зөрчилд хүргэнэ.

  1. Зөвлөх байгууллага

 а) Нийгэм-эдийн засгийн зөвлөл.

Төрийн ой санамжийн залгамж чанарыг хадгалж парламент болон засгийн газрын үйл ажиллагаанд тусалдаг тусгай байгууллага зарим оронд байдаг.

Тухайлбал, Франц, Ирланд,[1] Чех, Словени, Люксембург,[2] Мальт зэрэг улсуудын Нийгэм-эдийн засгийн зөвлөлийг нэрлэж болно.

Жишээ нь Францын Нийгэм-эдийн засаг, байгал орчны зөвлөл ( 2008 оноос өмнө Нийгэм-эдийн засгийн зөвлөл) нь нийгэм, эдийн засаг, байгал орчны чиглэлийн засгийн газрын бодлого, хөтөлбөр, үйл ажиллагаанд дүн шинжилгээ хийх, дүгнэлт гарах, санал зөвлөмж оруулах, мэргэжлийн дэмжлэг туслалцаа үзүүлэх үүрэгтэй 233 зөвлөхөөс бүрдэг байна.[3]

Францын Нийгэм-эдийн засаг-байгаль орчны зөвлөл нь дараах салбарын төлөөлөгчдөөс бүрддэг.

б) Санхүүгийн хяналтын танхим

Мөн ХБНГУ-н Холбооны Тооцооны Танхимыг дурдаж болно. Энэхүү Холбооны Тооцооны танхим нь хараат бусаар ажилладаг санхүүгийн хяналтын бие даасан дээд байгууллага юм. Танхимыг Ерөнхийлөгч тэргүүлдэг бөгөөд гишүүдийг Ерөнхийлөгч, Дэд Ерөнхийлөгчийн саналаар томилдог.

Танхим чиг-үүргийнхээ хүрээнд төсвийн зарцуулалт үр ашигтай зөв явагдаж байгаа эсэхэд хяналт тавьж, орлого, зарлага, санхүүгийн жилийн төрийн өр, төрийн өмчийн байдлын тухай Сангийн сайдын Бундестаг, Бундесратад тавьсан тайланг шалган, эдийн засгийн удирдлагыг дүгнэсэн тусгай илтгэл[4] гаргадаг байна.

Мөн Япон улсын Шалган байцаах зөвлөл нь Засгийн газраас хараат бусаар улсын  төсөв, зарлагыг хянаж, санхүүгийн жилийн эцэст орлого, зарлагыг хянасан тайланг танилцуулдаг[5] байна. 

  1. Үндсэн хуулийн шүүх

Дээд танхим нь нийтийн танхим болон гүйцэтгэх засаглалын үйл ажиллагаанд улс төрийн хяналт тавьдаг бол Үндсэн хуулийн шүүх нь Хууль тогтоох, Гүйцэтгэх эрх мэдлийн үйл ажиллагаанд хууль зүйн хяналтын чиг-үүрэг гүйцэтгэдэг бүтэц юм.

Үндсэн хуулийн шүүхийн бүтэц, чиг-үүргийг ерөнхийд нэгдүгээрт, ердийн шүүхийн (америк маягийн), хоёрдугаарт, дагнасан шүүхийн (эх газрын маягийн) гэсэн хоёр үндсэн хэв маягтай гэж ангилдаг байна.[6]

Америк загварын онцлог нь Үндсэн хуулийн биелэлтэд тавих мэргэжлийн дээд хяналтыг Улсын дээд шүүхэд харьяалуулж, бүрэн эрх олгосон байдагт оршино.

Дагнасан шүүхийн хэв маяг дотор Австрийн, Францын гэсэн хоёр загвар  бий.

Австрийн загвар нь Дээд шүүхээс тусдаа ажилладаг, зөвхөн Үндсэн хуулийн хяналтыг тусгайлан эрхлэх чиг-үүрэгтэй бие даасан шүүх юм.

Харин Францын загварыг Үндсэн хуулийн зөвлөл гэж нэрлэдэг.

Үндсэн хуулийн зөвлөлийн гол онцлог нь улс төрийн хяналтын шинжтэй, хууль болон бусад актуудыг Үндсэн хуульд нийцэж байгаа эсэхийг хүчин төгөлдөр болохоос өмнөх шатад хянан үздэг процесс юм. Энэ шинжээр нь Францын Үндсэн хуулийн зөвлөлийг шүүн таслах чиг-үүрэг хэрэгжүүлдэггүй, харин парламентын хууль тогтоох чиг-үүргийг хэрэгжүүлэхэд оролцогч гэж үзэж байна.

ДҮГНЭЛТ

Хаана эрх мэдэл төвлөрч байна, тэнд хүний эрх, эрх чөлөө хязгаарлагдаж  байдгийг бид мэднэ.

Монгол улс нэн даруй төрийн байгууламжийн шинэчлэлийн асуудлыг хэлэлцэхгүй бол улс төрийн намаар дамжин төрийн тогтолцоог эзлэн авч буй “Клиентелизм” болон популист бодлого, шийдвэрийн сөрөг үр дагавар  улс төр, эдийн засаг, нийгмийн бүх системээ сүйрүүлж, Үндсэн хуульд тунхагласан үнэт зүйл, тусгаар тогтнол, хүний эрх, эрх чөлөөний хамгаалалт нуран унаж байна.

Иймээс улс төрийн намд төвлөрсөн эрх мэдлийг Үндсэн хуульд дараах зарчмаар  дахин хуваарилах, эрх зүйн үндсийг тогтоох улс төр, нийгэм, хууль зүйн шинэчлэл биднийг хүлээж байна.

НЭГД: Швейцарын Зөвшилцлийн ардчиллын зарчимд суурилсан нийтийн танхим,

ХОЁРТ: Ирландын мэргэжлийн зарчмаар байгуулдаг дээд танхим,

ГУРАВТ: Францын Эдийн засаг-нийгэм-байгаль орчны Зөвлөлийн чиг-үүрэг бүхий хараат бус институцийг байгуулах тухай Үндсэн хуулийн шинэчлэл бол Монгол улсын ойрын ирээдүйн хөгжлийг шийдвэрлэх дотоод Суурь Хүчин Зүйлс  юм.

Close Menu